城市管理的思考与建议
2005-1-11 12:52:48
城市是区域经济和社会生产力发展的产物，是经济和社会发展的主要载体，城市化是经济社会发展到一定程度的必然要求，随着经济社会的发展以及城市化进程的加快，城市的功能日趋完善，其主要功能有：①区域经济活动的辐射中心；②区域的交通中心、物资集散中心、贸易中心；③区域的工业中心；④区域的科学教育中心、服务中心、信息中心、金融中心；⑤区域的社会活动中心；⑥区域的政治中心；⑦城市人口集聚中心。城市只有在履行这些功能的过程中，才能起到带动地区发展的作用。然而要使城市功能得到很好的发挥，要求我们必须加强城市管理，并随着城市功能的不断发展变化，与时俱进，不断创新管理方式和方法。
多年来，怀柔历届高度重视城市的建设和管理，采取多项措施，加大管理力度，市政设施建设水平不断提高，人民生活环境大大改善，城市功能日趋完善，取得了良好的社会效益和经济效益，赢得了国内外的广泛赞誉。怀柔先后荣获全国综合治理示范区、首批全国精神文明村镇建设示范县、国家级可持续发展综合试验区等称号，被誉为“京郊一枝花”、“首都后花园”、“京郊明珠城”。特别是怀柔成功举办了1995年第四届世界妇女大会非组织论坛，不仅向世人展示了较高的城市建设和管理水平，而且展示了这座明珠城优美的环境和人民群众良好的素质及精神风貌。可以说，怀柔经济社会的发展无不与城市的建设、发展与管理紧密相连。
但是，时代和社会在迅猛发展，怀柔经济社会的发展和城市化进程在不断加快，人们对城市管理的要求越来越高，城市管理与时代发展及社会要求不相适应的情况日益显现，城市管理中的新情况新问题不断出现，这些问题如不解决，将直接制约和影响着怀柔城区
总体环境水平，也制约和影响着怀柔城市功能的发挥。因此，应引起有关部门的重视，并采取措施认真加以解决。
一、怀柔城市管理中存在的主要问题及原因
（一）主要问题
1、城区基础设施不够完善，与城市发展要求不相适应。近年来，怀柔城区建设迅速发展，城区面积已发展到13平方公里，城区人口9万余人。这样一个人口日趋膨胀、发展较为迅速的城市，现有的道路交通、商业服务设施以及居民区附属设施建设等存在诸多缺憾，不能满足城市发展要求，给城市管理带来一定的难度。例如：城区内规模较大的停车场只有小白羊超市一个，4000多米长的开放路没有一座公厕，城区内各个客运站路均没有停车港湾。居民区配套设施建设不够完善，目前，我区两个事处辖区内有小区和楼院191个，其中50个基本没有绿地，居住区绿化面积达到国家规定标准的仅有18个，约占总数的9.4%。另外，绝大部分居民小区停车场地预留不足或未预留。社区居委会办公场所、文体娱乐设施、图书室以及幼儿园、商业网点等均未纳入小区整体规划建设，给管理以及居民生活带来了许多不便。据统计，两个事处辖区面积12平方公里，人口 7.9万，共有22个社区居委会，其中19个社区居委会没有自己的办公和文体活动用房，现均为租房办公，每年租金达150万。
2、城区内交通拥堵现象时有发生。据不完全统计，我区共有车辆51043 辆，其中单位用车10790辆，私家车40253辆，私家车占总数的78.9%，且增长势头强劲，有限的路网已难以承载，城区道路拥堵现象日益严重。尤其是区域内6775辆“面的”，随意停车，路边等客，特别是青春路农业银行至区第一医院路段，停车位不足，“面的”乱停乱放，违章行驶，造成交通拥堵现象频频发生，上下班高峰期更为突出。
3、城乡结合部存在卫生死角，与城区总体环境水平不相协调。随着怀柔城市化进程的不断加快，城区范围迅速向外扩张，城区与农村交叉、结合部位日趋增多，越来越多的“城中村”出现了，农民与居民的矛盾，城区与农村的矛盾，新的居住环境与旧的习俗的矛盾日益显现出来，造成这些“城中村”环境脏乱差。例如：南大街路南地段，紧邻马路是宏怀房地产公司开发的居住区，而一墙之隔就是南关村民的平房，村民的垃圾全部堆放在街巷外，夏天苍蝇满天飞，臭气熏天，小街小巷没有硬化，晴天污水横流，雨天满地泥泞。另有铁路沿线、小泉河周边以及城中村的一些小街小巷等都存在环境脏乱的问题，影响了城市整体的环境质量水平。
4、人为破坏环境现象屡禁不止。随着“世妇会”的远去，群众那种参与城市管理、维护城市环境的热情逐渐消退，市民环境意识弱化，在城市经常可以看到一些人为破坏环境的现象：刚清扫过的公共场所又被污染，刚建好的公共设施就遭损毁，干净整洁的墙壁被乱贴乱画，碧草悠悠的绿地遭践踏，车辆乱行乱停，行人乱吐乱扔，骑车猛拐、闯红灯，公共场所溜狗不管粪便等现象屡有发生，一些流动商贩与执法人员“捉迷藏”、打时间差，反复治理难以杜绝。
5、现有集贸、商业、教育、医疗等网点布局与城市应承担功能不相配套。按照现代城市应承载的功能要求，城市应为人们的生产、生活提供全方位的、便捷的服务，但是目前怀柔城区在集贸、商业、教育、医疗等网点布局上缺少整体规划，存在不尽合理的因素。例如：教育、医疗机构及相关网点建设存在一定的随意性，大多集中在中心地带，不能满足居民就近求学、方便就医的需求；商业销售网点的设置不仅较为集中，而且业态单一；城区内具有一定规模的农贸市场只有城北的青春市场一个。这些在一定程度上给居民生活带来了不便，也影响着城市功能的实现。
（二）主要原因
1、城市布局和市政设施建设随意性大、前瞻性不够。由于历史的原因，怀柔城由一个封闭、落后的小镇发展成为今天的初具现代化雏形的城市，其间经历了不同的发展阶段，但基本上是在旧城改造的基础上发展起来的。在二十几年的旧城改造过程中，不同时期、不同阶段有着不同的指导思想、不同的措施和办法，使得今天城市布局带有一些不科学、不合理的痕迹，加之城区规划、建设、管理协调不够，城区规划建设存在一定的局限性，缺乏长远的、前瞻性的考虑，人为改变规划的现象还在一定程度上存在。
2、管理欠理顺，职能交叉、责任主体不清。在城市管理上，存在职能交叉、多头管理、重复管理和管理主体不清等问题，特别是城乡结合部、事处与怀柔镇等管辖区域及内容的划分不够明确，城乡两种管理并存，管理不够理顺，管理职能交叉，表面上看谁都去管，实际谁都不深入去管，造成某些地方管理出现真空，没有明确的责任追究和考核主体。
3、城市管理法规制度不够健全，已有制度落实不力。我区现有的城市管理制度还不够健全，没有一套完整的适应新形势要求的法规规章，因此制约的力度不够，带来许多管理上的问题。“门前三包”是我区较早实行的一项有效的城市管理制度，曾作为经验进行宣传和推广，尤其是“世妇会”期间发挥了很大的作用，但目前制度执行不力，“三包”内容落实不到位，一些单位和个人出现了厌烦和松懈情绪。
4、综合执法力度不够，执法人员素质不齐。城市管理各执法部门之间缺乏有效的协调和沟通，多头、交叉执法，都管又都不管，综合执法力度不够。部分执法人员的素质与工作要求还有较大差距，有的执法人员在执法中存在畏难情绪，以情代法，执法不严；有的执法人员工作方式简单，以罚代管，缺少必要的教育过程，没有使管理对象在思想上得到转变。
5、部分市民文明素质偏低。由于怀柔对外开放程度的提高，大量农民和外地人员涌入城市，城市人口膨胀，据不完全统计，目前怀柔城区有人口9万余人，其中有居民 65800人，农民及外来人口30536 人，这固然是城市发展的必然结果，但也使城市居民结构日趋复杂，素质更加参差不齐，增加了城市管理的难度。
6、制约城市管理的深层次问题未能从根本上解决。城市管理中的问题，有些只是现象，要想彻底解决，必须找出其深层次的本质的原因，既治标又治本。比如：经济发展水平问题，性问题、就业问题，农副产品销售渠道不畅的问题等等。以“面的”为例，怀柔区区域内“面的”问题，严重影响了客运市场秩序，一直困扰着城市交通管理工作，也为各界人士所关注。“面的”问题的存在，既有路网建设不合理的原因，又有市场需求的原因，而更深层次的原因就是城镇人口就业问题，随着怀柔城市化进程的加快 ，大量土地被征用，一大批城镇转非人员不能安置工作，这批人没有就业技能，就业非常困难，买“面的”跑环城已成为其就业、谋生的手段，以此养家糊口。类似问题还有很多，这些深层次问题的存在，制约和影响着城市管理的水平。
二、加强和改进城市管理工作的思考与建议
城市管理工作是一项涉及范围广、综合性强的复杂工程；城市管理中出现的问题也是城市发展过程中的问题。这些问题的解决不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，需要我们与时俱进、不断创新与完善。特别是当前，我们要从城市管理理念、、机制创新，制度、队伍建设以及提高城市人口素质等方面，认真研究、解决城市管理中存在的问题，不断提高城市管理水平，使城市管理成为怀柔经济社会战略大发展的助推器，促进各项事业的协调发展。
（一）树立先进的城市管理理念，解决城市管理思路问题。
现代城市管理需要正确的城市管理思想作指导，创新城市管理理念是提高城市管理水平的关键。
1、树立管理就是服务的城市管理理念。怀柔作为首都的后花园，是首都建设现代化国际大都市的一个组成部分，特别是北京市新一届确立了“两轴--两带--多中心”的城市空间发展战略，怀柔被列入北京的“东部发展带”，承担着分散首都城市功能的作用，因此怀柔的城市管理将服务于首都功能定位，服务于首都的建设和发展，服务于人们的生产、生活。另外，怀柔生态旅游城市的建设，更需要良好的城市管理与之适应，怀柔城市管理水平的高低影响着其对外开放的步伐，更与怀柔经济社会战略大发展目标的实现密切相关。这就要求我们必须着力打造为经济、社会发展和人们生产、生活服务的城市建设软硬件环境。
2、树立有所为有所不为的城市管理理念。要管好城市，就要依据本地区经济发展水平，依据市场经济规律，不断适应新形势，调整自身职能，树立有所为有所不为的新理念，只管那些必须管而又能管住的事情，把不必管或可以不管的事务交由企业、社会来管理，把管理城市的重点转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，逐步淡出微观管理领域。要积极尝试市场化运作方式，创新城市管理机制。
3、树立城市规划、建设、管理统筹考虑、协调发展的城市管理理念。城市规划、建设和管理互为链条是城市发展的三步曲，城市管理应囊括城市发展的整个流程，不能割裂开来。要突出规划的龙头作用，将城市规划寓于城市管理之中，在规划、建设时既要考虑到人民的生产生活需要，又要考虑到运行中的管理问题，如：商业网点的布局、农贸市场建设、停车场建设以及预留绿地面积等问题，变滞后管理为管理前置，从而杜绝因规划不到位而带来的管理上的困难。
4、树立依法管理和以德管理相结合的城市管理理念。法律和道德是维系当今社会有序运行的两种基本机制。在城市管理中既要强化依法管理，严格执法，又要开展处罚前的教育活动，提高管理对象的守法意识以及道德素养，改善执法环境。同时，通过多种形式的宣传教育活动，提高市民维护城市环境的意识，自觉配合管理部门工作，使管理收到实效。
5、树立以人为本的城市管理理念。城市生活的主体是人，城市管理要坚持以人为本。一是城市规划、设计、管理都要服从、服务于人的需求，把关乎人的生存和切身利益的方方面面的事情办好，使城市中生活的大多数人获得舒适和方便；二是城市管理作为一项系统工程既要重视为经济发展服务，又要考虑资源指标、人文环境等诸多与城市资源、人居环境相关联的因素，努力实现城市经济、社会、人口、环境的可持续发展；三是调动市民参与城市管理的积极性，引导、组织和依靠市民共同管理好城市；四是大力提高市民的文明意识和素养，在市民中广泛宣传和树立“人人都是城市形象，个个都是公共环境”的理念，教育市民从自身做起，维护城市形象，使教育与自我教育、管理与自我管理达到统一。
（二）采取切实可行的措施，提高城市管理水平。
1、加强城市管理的科学性与前瞻性研究。要更好地实现城市管理的目标，必须增强城市管理的科学性与前瞻性的研究，制定较为科学的城市管理规划，以对城市的发展和管理起到超前指导的作用，使城市管理决策的民主化和科学化落到实处。一是下大力提高城市管理者的政治、文化和业务素质，提高决策者的水平；二是充分发挥各类专家在城市管理中的外脑作用，坚决避免领导拍脑袋定方案的办法，城市管理的有关出台前必须反复论证并向市民公示；三是结合实际征求各阶层、各方面、不同群体的意见，使决策的制定更为完善，执行起来也更为群众所接受。我区千亩水上公园建设方案就是在这样的基础上确立的，充分体现了决策的民主性和科学性，这种做法非常可取。
未来怀柔东拓南延以及新城的建设要做好前瞻性的研究，超前考虑完善城市功能、提高城市品位与未来城市发展的关系，做好与城市发展相配套的产业规划和专业规划，科学设计，合理布局。按照将怀柔建设成为中等城市的发展目标，对未来城市管理可能出现的问题进行预测，研究和探讨10-20年后甚至更长时间城市人口、车辆以及居住方式等方面的变化曲线，从而进行综合分析和考虑，做出前瞻性的规划与决策，为未来城市的科学管理奠定良好的基础。
2、建立强化城市管理的长效机制。一是加强制度建设。抓好现有制度的落实，“门前三包”、“严管城”以及“进社区”等行之有效的管理制度和措施要坚持，同时健全和完善环境卫生、市政设施、园林绿化、户外广告等各项管理制度，在北京市城市管理条例的框架下，结合我区实际，出台具体的实施意见和办法。二是建立责任制并加强考核。将城市管理的各项任务进行责任分解，列入各部门、各单位考核内容，在责任范围内，及时发现问题、解决问题，按照考核情况进行奖惩。三是定期召开相关部门联席会议。就城市管理部门自身难以解决的群众关注的热点、难点问题进行研究，协调解决，并通过现场办公、联合执法等方式，使之落在实处。四是开展集中专项整治活动。日常管理与集中整治相结合，就一定时期城市管理中的突出问题进行专项治理，以期获得明显效果。
3、采取有效措施提高市民文明素质。市民文明素质的高低直接影响着城市管理的水平，必须采取有效措施提高市民文明素质。一是加强教育，利用多种媒体进行宣传，从上给予导向，充分发挥社区等组织作用，针对不同人群、不同方面的问题有的放矢地开展多种形式的教育活动，使城市管理的各项法规成为人们生活规范的重要组成部分，自觉地去遵守和执行。二是加大惩处力度。制定严格的管理制度，对破坏城市文明的不良行为严厉惩处，以儆效尤。三是突出以人为本，调动群众参与城市管理的积极性。进一步加强群众的自我教育和自我管理，以离退休及下岗人员为主体，在城区建立协管员队伍、在社区建立环境监督员（或综合治理监督员）队伍等；借鉴农村无职党员设岗定责活动经验，
为党员设立环境卫生岗、治安秩序岗、净化美化岗等，以义务为主适当予以经济补贴 。我区老干部义务监察大队就是群众参与城市管理的很好的尝试。
4、加强城市管理者队伍建设，创新管理。要进一步加强管理者队伍建设，确立管理就是服务的理念，树立便民、亲民的管理者形象。可以设立便民服务热线，24小时接受群众投诉和咨询；组建快速反应分队，接到市民热线，在规定时间内赶到现场，帮助群众解决问题，形成覆盖城区、方便快捷、科学规范的管理体系。在充实力量、改善结构的基础上，创新管理，着手解决城市管理中由于不顺造成的责任主体不清、推诿扯皮的问题。
5、改造、完善现有的城市基础设施建设。对旧城区基础设施建设进行补救性改造。一是扩充商业网点，在旧有居住小区内或居住区周边补建一些小的商业设施，进行便民服务；二是在城区内进一步规范建设农贸市场，加快建设具有一定规模、档次较高的农贸市场，减少流动商贩对城区环境的影响。三是向地下空间拓展，考虑在城区适宜地段利用地下空间建设小型停车场、农贸市场等附属服务设施，以缓解地上空间的不足。
6、开辟多元化融资渠道，通过经营城市提高管理水平。凡应由投入的城市管理项目，要足额投入；同时鼓励、吸纳民间资本进入园林绿化、市政工程、城市燃气、公交营运等领域。遵循市场经济规律，最终要把公用设施由“公品”转变为“城市商品”。我区在经营城市和管理城市中，以市场和企业化运作的方式，已成功实现了自来水公司的有偿出让以及对部分公园管护公开向社会招投标管理，收到了良好的效果。应成立组织，进一步深入研究经营城市的问题，开拓融资渠道，改变单一投资的模式，走多元化融资之路，使城市管理上水平。
7、提高城市管理的智能化水平。引进先进的智能化管理设备，变经验型管理为科学
型管理，变粗放型管理为集约型管理。可学习借鉴深圳等城市的经验，将3S（地理信息系统、全球卫星定位系统、遥感技术信息系统）、计算机电信集群技术、网络数字集群通信等高新技术整合应用于城市综合管理，在城市中心区域和敏感地段，安装电视监控系统，对市容、交通、卫生、绿化、防火、治安等进行全天候综合监控，提高综合治理能力和水平。
8、“疏”“堵”结合，解决制约城市管理的深层次问题。城市管理不能仅靠管卡压，而要“疏”与“堵”结合、治标与治本结合，解决深层次的问题。一是大力发展经济，进一步做好招商引资工作，在发展高新技术产业的同时，鼓励发展劳动密集型企业，扩大吸纳就业能力；二是坚持统筹城乡经济发展的原则，完善城镇失地农民社会保障，解除农民后顾之忧；三是加大城镇从业人员和无业人员的就业技能培训，增加就业渠道，提高就业能力，减少社会闲散人员的流动。四是从为被管理者解决问题、提供服务入手，创造适宜条件，在允许的范围内，疏通解决问题的渠道，满足群众合理需求。例如：解决城市“牛皮癣”，杜绝乱贴小广告现象，一方面要加大打击力度，另一方面应在城市适当地点建立信息发布橱窗，按照内容不同分为公共信息和个人信息，设立专人进行管理，定期更换，疏通信息发布渠道，满足市民需求，解决城市管理的痼疾。
