宋代的地方官制，初期根本上沿袭唐五代旧制。行政机构分州、县两级。宋太宗以后，又把
全国分为假设干路，路相当于唐代的道、元代的省。这就变成为路、州、县三级。
县是地方行政机构最低一级，自秦汉以后，历朝相沿不革。宋代的县，设县令、县尉，作为
一县的长官。大县还设有主簿一员。?长编?卷 11 载，开宝三年〔公元 970 年〕规定县官
的定制：“县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡 3 员；户不满千，止置令、尉各 1 员，县
令兼主簿事；不满四百，止置主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉
事。〞神宗熙宁以后， 令二万户以上的县增置县丞一员， 县丞次于县令而位在主簿、 县尉之
上。南宋时那么取消县丞。 宋制县的长官称县令。 但往往看到史志记载多称为知县， 这是宋代
地方官制的特点。知县就是知县事的简称。据?长编?卷 4 载，宋代为了加强对地方政权的
控制，从乾德元年〔公元 963 年〕开场“命XX正奚屿知馆陶县、监察御史王祐知魏县、杨
应梦知永济县、 屯田员外郎于继徽知临泛县。 常参官知县， 自屿等始也。 〞这是由皇帝直接
委派京官带本官去掌管一县之政， 即所谓知县事， 也就是一县的主要长官。 知县有别于县的
本官县令，因为是派遣。
州等于秦汉时的郡，隋唐以后改称为州。州的长官，隋唐皆设刺史。赵匡胤立宋初年，鉴于
唐末五代之患， 削州镇之权， “令文臣知州事〞， 其后，派二品以上的充任一州的长官；
主要也是为了便于皇帝的直接控制。 为了更有效地加强控制， 又设通判与知州相互牵制、 监
督。?长编?卷 4 载，宋太祖乾德元年 〔公元 963 年〕“始命刑部郎中贾玭等通判XX诸州〞，
当时因为XX刚刚平定， 多留用后周时的旧， 于是宋太祖才命刑部郎中贾玭等通判XX
诸州，意在控制这批留用。后来开展成为牵制、监视州府长官的一种定制。 ?宋会要辑
稿· 职官?卷 47 说：“通判，州各 1 人，与长吏均理，州府之政，无不统治，藩府或置两
员，广南小州有试秩充通判兼知州者。〞又云：“知州，掌郡国之政令，通判为之贰。〞通
判这种官的权位有些特殊：论官位，通判在知州之下，仁宗以前规定，朝官充通判者，历两
任即可升为知州，天圣六年〔公元 1028 年〕改为三任方得充知州；论职权，那么通判不但可
与知州同理一州之政〔州府公事须经知州与通判签议连书方许发下，凡兵民、钱谷、户口、
赋役、狱讼听断之事，与守臣通判签书施行〕，而且，作为皇帝的耳目，所部官有功过及职
事修废，可直接通达皇帝。因此不能简单地认为通判就是知州的副职，当时人视之为“监
州〞，那么更符合其身分。
宋代以府、州、军、监并称。大体说，凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，有驻重兵
的军事地区设军，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的地位比州略高一些，因此，稍
大的州， 那么多升为府， 升府的州， 一局部是沿袭唐五代旧名， 一局部是因为皇帝未即位时所
封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比拟重要的。
军在唐代是一种军区， 只管兵戎， 五代以后， 逐渐与行政区没有多大差异， 至宋代那么成为兵、
民、军、政合一的行政区域。但凡唐代节镇所在仍保存其军号，也有加给新改的军号，这种
称为节度州。 但另有一种称军的地方， 不是节度州， 而是由县升的， 或领数县， 或并不领县。
这种军往往仅比县略高一级。 设军的地方， 一般是在边境， 也有是在关隘要地。
宋太宗时期 ，
军的建置最多，总共有 34 个，其中在XX、XX与契丹、西夏接壤的边境所建置的就有 15
个。在边境地区设军， 是为了适应制御外敌的需要， 而在内地的关隘口设军， 那么主要是为了
易于弹压兵民的叛乱。 例如彭州灌口镇 〔今XX彭县〕 ，乾德四年 〔公元 966 年〕置永安军，
后一度废为县，太平兴国三年〔 978 年〕改称永康军，据?长编?卷 274 载，其批文称“永
康军正控两山六州军隘口， 昨据X商英奏请废为导江县。 假设非军官， 实缺乏弹压， 可令复旧。五代的军，治所与县治同处一所，而隶属于州；宋代因削藩镇兵权，取消支郡制度，于是军
便得与州府并列。至于监，实际上与县差不多，但因其直属京师，不为州县所辖，因而也同
列于州。监亦有领县者。府、军、监的设官，大体与州相似， ?神宗正史职官志?说：“知
州事，通判州事各 1 人，府、军、监事如州，视地望重轻，以资级应选省充。〞
为了统治的便利，宋代还把全国分为假设干路。今据?宋史· 地理志?所载，并依?太平环宇
记?、?元丰九域志?校补，制成“宋代行政区域表〞。路的建置是依据元丰时设置的 23
路，加上徽宗崇宁时重设的京畿路，共 24 路。
宋代的地方行政单位名称是非常复杂的，路之下有府、州；府、州之外又有军、监。府也有
与节度军号同的，也有不同的，节度州有不改府的，升府之后也有不立节度军号的。
路的划分，起初并非作为行政区域而设置的，因此，路一级的官僚机构，便不成，设官
无定式，无定员，甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。大体上说，路的官僚机构，主要有
四个监司，称为帅、漕、宪、仓。这些均由皇帝委派。帅也称为安抚使，是一路高级军
政长官， 照例由文臣充任， 但往往带都总管衔， 统辖， 掌管兵民、 军事、 兵工工程诸事。南宋的安抚使改为帅司， 兼管民政。 漕是转运使， 其本职是经管一路财赋， 保障上供及地方
经费的足额。为了履行其本职，就有必要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏。久而久之，转运
使便成为事实上的大行政区〔路〕的监司官。不过，转运使的品秩不很高，而地方长官如知
府、知州，还可能是前任的执政官，品位在转运使之上。在职权上转运使较为广泛，而在体
〞
制上却不能完全以下属对待府州。 这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。 南宋改为漕司。 与
转运使平行的又有提点刑狱公事及提举常平司两种， 前者管司法， 称为宪； 后者管赈荒救济
事宜，称为仓。此外，又在安抚司中设走马承受 1 员，有事可直接向皇帝报告，不经安抚使
之手， 事实上与唐代的监军相似。 所以每路有四个系统的长官， 职权互相不同， 而又不能认
真负责。
对于地方官僚，?宋会要辑稿· 职官? 42 有较明确的记述：大中祥符二年〔公元 1009
年〕十一月，真宗诏论监司失察罪时说：
分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷。委郡县于守令，总守令于监司，而又察
监司于近臣， 此我朝内外之纪纲也。 故欲择守令， 必责之转运， 必责之近臣。 既严连坐之罪，
又定举官之赏，而失察者又有罪，赏罚行，纪纲正矣。
监司是统领州县守令的长官，?哲宗正史职官
志?的记载说：
诸州府置知州事一人，州、军、监亦如之，掌总领郡务 ,, 凡兵民之政，皆总焉。属县事、
令丞所不能决者，总而治之。又不能决，那么禀于所隶监司，及申省部。
转运使有权管一路之政， 但因宋代州府长官常是二品以上的朝官带本官充任， 因而有时转运
使的官位低于州府长官， 这就给转运使在行使职权上造成困难。 因此， 大中祥符五年 〔公元
1012 年〕规定，但凡大两省官以上充任转运使的，州府公文必由转运使、副使申转；假设是
观察使以上知州府的， 州府公文不必经由转运使。 于是路与州府长官的关系就以品秩上下来
决定，这样的地方机构，自然会出现许多紊乱的现象。
宋代地方驻军指挥那么有都总管、 副总管、 都钤辖、 副钤辖、 都监、 副都监三级， 或守臣兼充，
或武臣充副职。至于沿边地区那么置都巡检、巡检。南渡以后，多采用临时措置，各军将领分
别给以统制，同统制、副统制、统领、同统领、副统领等名号、其下那么有正将，副将、准备
将等名，这些都是偏禆之职。
宋代的州、县衙门中，除了所委派的外，还有很大数量的吏。在州一级里，有
孔目官、勾押官、开拆官、押司官，粮料官等等。在县衙门里，有押司、录事、手分、贴司
等。吏的来源有的是召募，有的是差派，绝大局部从地主阶级中选充。有的吏是世袭的，父
死子继。吏的名目繁多，最主要的职责是经手征收赋税，处理狱讼。他们上下其手，趁机敲
榨讹诈。吏是封建统治集团中一个重要而不可无视的组成局部。
在县以下，还有乡和里。乡、里虽然没有正式的政权机关，但是宋代统治者依靠乡间地主，
统治和控制广阔农民。据?文献通考· 职役考?记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地
主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税〞。耆长那么专司“逐捕盗贼〞。总之，
这些乡村最基层的小吏，其职责有二：一是榨取钱物，二是弹压农民。
宋代的地方官制，有异于前代的，大体有四个方面：
第一、 府州设通判。 其用意在于对地方官吏的监视。 通判实际上是皇帝安插在府州官僚机构
中的耳目，以牵制这级官吏的一切行动。
第二，地方官由文人充任。自宋太祖开场，即以“文人知州事〞。太宗初年，与辽冲突很厉
害；但西北边陲的仍由文人担任， 这主要是怕武人专军事之权， 容易独霸一方， 反叛朝
廷。
第三，宋代的地方官任期三年；三年任满即走，即所谓“三年一易〞。严格地说，宋代没有
真正的地方官。地方官多为临时派遣，当了三年就得离开任地，又不准本地人在本地当官。
所以没有一个官吏能够真正熟悉
地方的情况。
第四，恢复县尉。县尉是管军事的。五代时，各县军事由节度使派一个镇将专管，宋代改为
县尉，其权力与镇将相差甚远，只管地方治安之类和诉讼等事。
以上事实说明，宋代皇帝不但控制了任命地方的权力，而且将各府、州、县的行政权、
司法权、财政权、军事权全部集中到，使得集权对地方的控制大大加强了。这样，
自唐末五代以来藩镇割据的趋势便被消灭了。 但是， 宋代这种削弱地方权力， 并不是削弱地
方人民对抗的力量， 而是把人民的权力别离出来， 由专人分管。 并依县之大小， 分
别派遣武装弓手，专司。按当时规定：县一万户以上者，派武装弓手 50 名，七千户以
上者 40 名，五千户以上者 30 名，三千户以上者 25 名，二千户者 20 名，一千户者 15 名，
不满一千户者 10 名。这类事情由县尉专管，假设“强盗〞较多之处，武装弓手无法抵御的，
要随即上报，由朝廷另派兵马。
总之， 宋代有一整套以扩大皇权为中心的封建官僚机构， 这套官僚机构在宋太宗时就已经比
较完整地建立起来了， 以后就越来越扩大。 元丰改制时撤销了一些重叠的机构， 外表上恢复
了三省制度，但到北宋末年，蔡京执政，又大量增加，机构也庞杂起来了，南渡以后，
沿旧不革，所以?宋史· 职官志?说：“吏既滥冗，名目紊杂〞。
