运用电子政务改进行政管理

运用电子政务改进行政管理

摘要 电子政务的本质是管理的一场性变革，是事关政治改革与行政管理改革大局的创新工程。它的建设和发展反映了现代行政管理的客观发展要求，反映了信息社会发展的规律和特点，因而具有强烈的时代特征。顺应时代发展的需求，大力推进电子政务的发展是我国的必然选择。

随着全球信息化的发展，知识经济时代的到来，新的经济运行形式不但引起了社会生活的一系列变化，而且对行政管理也提出了新的要求。如何运用电子政务来改进行政管理，运用信息及通信技术改造传统的管理方式，以满足公众对管理水平和服务能力的更高要求，解决其所面临的紧迫的经济和社会问题，推动经济和社会发展，这已成了世界各国普遍关注的一个焦点。

本文围绕运用电子政务改进行政管理展开研究，目的是确保在运用电子政务这一技术手段后能改进我国行政管理。文章首先是基础分析部分，主要是背景分析以及对电子政务及改进行政管理作了理论上的概述。其次是核心研究部分，指出了当前我国行政管理中存在的问题，论述了推进电子政务对改进我国行政管理的意义，并通过研究提出了以电子政务改进行政管理的一些举措。最后，本文以笔者所在的张家港市为对象，进行了以电子政务改进行政管理的实例分析。

关键词：电子政务，行政管理

第1章

绪论

20世纪90年代信息技术的迅猛发展，特别是计算机技术、互联网技术和通信技术等现代技术的高度发展和普遍应用，把人类带入了信息化社会。在信息化进程中，人类存储、传递、获取信息和服务的方式发生了彻底的改变，公众的工作方式和生活方式也在逐渐改变。作为管理国家事务和社会事务，为所有社会成员提供服务的组织，面对这种改变，各国唯一的选择是顺应技术进步，运用网络及相关信息技术，改进工作流程和服务手段，带动改革和管理创新，提升内部管理水平，提高为社会组织和公民服务的质量。

电子政务产生于20世纪后期的信息技术，是信息技术、互联网技术应用于管理的产物，是信息化的重要内容，也是行政管理的主要变革方向。在传统管理面临困境之时，电子政务的出现成为管理改革和创新最重要的促进器。由于电子政务的进度、成效、质量不仅事关自身改革，更关系国民经济和社会信息化建设能否健康高速地发展，因而迅速引起各国的高度关注并迅速列入了所有工业化国家的日程，电子政务成为当前全球发展和关注的热点，也是各级和部门正在实践的课题。

1．1研究目的科技所影响着的行政管理模式的发展如今已进入了一个新的阶段，即信息化的行政管理模式。而信息化行政管理模式的特征都集中反映在电子政务之上。

信息化行政管理模式中的行政目标决策围绕的是社会信息化；手段是利用先进的信息技术；途径是通过结合先进的管理科学实现信息化；组织形式则是在以上各种要素所作用下而形成的电子政务状态。作为一种崭新的、前景广阔的管理与组织形态一电子政务，正在被全球各国和相关学术研究机构所关注。

当前，人们对电子政务的前景充满了期待，希望它能提高办公效率、监管效率、对社会的服务效率，以及提升和国家的竞争力；希望它能促进勤政廉政建设、职能转变和行政改革，使从管理型向服务型转变：希望它能提高公众对

公共事务的参与和管理程度；还希望它能第1章绪论带动整个信息产业的发展，以成为国民经济和社会信息化的突破口。我国也应及时抓住时代发展的机遇，以电子政务发展为契机，将发展电子政务作为促进我国改革、实现重塑的重要手段。

由于电子政务在我国处于初级阶段，许多方面既需要实践上的探索，也需要理论上的研究。如何进行有效的电子政务建设以促进行政管理革新，不仅在实践中需要花力气来探索，也需要我们从理论的层面上来认知。所以应对其进行充分研究以求全面掌握。那么，电子政务在被人类当作一种全面提升的管理和服务水平的手段而迅速在全球发展的同时，如何保障电子政务良性健康发展，使电子政务的优势得到最大程度发展?我国目前行政管理中到底存在哪些问题?如何运用电子政务改进行政管理?等等。这些都应是成功发展电子政务使其促进行政管理革新所无法回避和需要认真解决的问题。

正是带着这样的疑问和强烈的探知兴趣，加上大学本科期间笔者所掌握的专业知识(大学笔者就读的专业是自动控制专业)，以及工作之后遇到的一些关于行政管理中的问题，笔者在导师的指导下，阅读了大量的研究资料和相关着作，想对如何运用电子政务改进行政管理的有效途径做一些思考与探究。

1．2研究意义创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。而在社会各个层面的创新中，管理创新显得尤为重要和更为紧迫。一方面，是国家权力的执行机关，它必须建立在合法性的基础上，即建立在社会成员对统治的心理认可和赞同的基础上。随着我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的发展阶段，人民群众的物质文化生活水平迈上一个新台阶，思想文化素质普遍提高，人民群众对管理和公共服务提出了新的更高的要求。另一方面，面临的种种压力和挑战也要求进行管理创新。建立完善的社会主义市场经济、实现社会主义。三个文明修的协调发展、适应全球化和信息化、提高党的执政能力和管理水平、融入世界性的改革

运动都对我国原有的管理提出了挑战，所以管理创新势在必行。

电子政务也是一项重要的创新，之所以称电子政务是一项重要的创新，是因为电子政务不仅能够将原有的政务流程电子化，而且还可以导致政2第1章绪论府结构的调整以及业务流程的重组，从而实现资源的最优化配置，业务流程重组的最终目标，是实现部门结构和流程的优化。由于传统的层级结构存在种种问题，所以当前的政务业务流程重组的目标，就是使原来的层级结构趋向扁平化，从而减少信息的传递时间，降低信息失效和失真的几率，同时降低管理和控制的成本。

电子政务的建设和实施，不仅能改进的工作方式和手段，也为我们改变传统政务流程不规范、效率低下的状况创造了宝贵的机遇。我们应充分利用当前以信息技术改进工作手段的时机，认真审视、理清原有的业务流程，予以规范，加以优化，实现创新。除了规范、优化和创新业务流程之外，电子政务建设具有推进廉政建设、民主化建设及防止的作用。在业务流程重组之后，公务员的权限表现为对于电子政务系统资源的权限，公务员的工作将会有明确的电子记录，所以电子政务建设可以显着增强的监管能力，有效防止和抑制现象的发生。

因此，在知识经济年代，如何推进电子政务，深化行政管理改革，加大职能转变的力度，构建一个“管理服务型\"的体系；如何运用电子政务改进行政管理以加强对社会、市场，特别是对自身的管理，实现的公共管理职能，同时以向社会提供优质、高效、快捷的公共服务为重点，实现的公共服务职能，已经成为目前我国各级面对加入世贸组织之后的挑战、保持经济增长、维护社会稳定，推进各项事业发展的一项重要任务，也是本论文研究的意义所在。

3第2章电子政务与改进行政管理概述第2章电子政务与改进行政管理概述

对于电子政务与改进行政管理，目前国内外许多专家、学者都已有过不同方向、不同层次的研究，本章将结合部分文献资料对涉及到的相关理论、概念做一系统阐述。

2．1电子政务概述关于电子政务，国内外存在多种多样的说法。本文所述电子政务就是指机构，运用现代计算机、网络通信技术，将其内部和外部的管理和服务职能通过整合、重组、优化后到网络上完成，并打破时间、空间以及部门分隔的制约，为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。

这个定义包含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术，离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政权有关的公开事务，除了包括机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务；第三，电子政务并不是简单地将传统的管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。电子不是现实在网络的映射，电子政务实质上是对现有的、工业时代的形态的一种改造，即利用现代信息技术和其他相关技术来构造更适合以互联网为主要特征的信息时代的结构和运行方式n6】。

2．1．1电子政务的发展阶段电子政务可以从两个方面简单概括：其一是部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；其二是部门与用户(企业和公众)利用网络信息平台充分进行信息共享与服务、强化监督、提高办事效率以及促进政务公开等。从不同的角度来看电子政务的发展，我们可以将电子政务的发展阶段划分为不同的类型。

一、以部门办公信息系统为标准4第2章电子政务与改进行政管理概述按照部门办公信息系统的功能、复杂程度和成熟程度可以将电子政务的发展过程分为初级

阶段、中级阶段和高级阶段。这个发展过程可以从三个维度来说明，即：以实施技术为特点的“电子政务功能度\"、以信息交互程度为特点的“电子政务复杂度’’和以满足公众需求为特点的“电子政务成熟度’’。

二、以内部工作形式的变化为标准从工作形式看，电子政务分为四个发展阶段：l、公文电子化：2、内部办公自动化，建立部门内部办公自动化系统，应用计算机辅助行文、汇报、报表及管理业务，达到业务流程化；3、行政管理网络化，实现在线信息交互和网上交互式办公；4、部门间协同工作，以业务(项目)为中心，多个机构利用网络平台协同工作。

三、以与用户交互的内容与方式为标准从与用户交互的角度，电子政务的发展大致经历了四个阶段，即：1、起步阶段——信息网上发布；2、与用户(企业与居民)单向互动阶段——主动，用户被动；3、与用户双向互动阶段；4、网上事务处理阶段。

l、信息网上发布。

这是电子政务发展的早期较为普遍的一种服务形式。主要是通过网站发布与有关的各种静态信息，如法规、指南、手册、机构、组织、、通讯联络方式等。这样的网站很大部分可能将始终仅以提供信息服务为目的，另一些则有可能进一步向深层次和高级应用的方向发展。在这个阶段，与用户是“被动／被动\"的关系，二者在网上互不联系，或者也不通过其他方式(如电话或传真之类)相互沟通。

2、与用户单向互动。

在这个阶段，开始在网上实现与用户的互动，但是，这个互动还只是单向的——主动，用户被动。在网上发布与服务项目有关的动态信息，并向用户提供某种形式的服务，但是却不在网上回答用户的各种询问。这个阶段的一个例子是用户可以从网站上下载为接受某种服务所需要填写的表格(如报税表)。在这个发展阶段，电子政务显然已经超出了仅仅是提供信息服务的范畴，而使用户可以享有某种程度的服务。

3、与用户双向互动。

在这个发展阶段，继续扩大与用户的互动，用户可以在网上与部5第2章电子政务与改进行政管理概述门进行通讯，部门也可以通过电子方式应答用户的要求，与用户可以在网上完成双向互动。一个典型的例子是用户可以在网上取得报税表，在网上填完报税表，然后，从网上将表发送至税务部门。在这个阶段，也可以根据需要，随时就某件事情，某个非政治性的项目(如公共工程)，或某个重要活动的安排在网上征求居民的意见，使居民参与的公共管理和决策。企业和居民也可以就自己关心的问题向提出询问或建议，并与进行讨论和沟通。

4、网上事务处理。

在这个阶段，和企业或居民之间所发生的相关事务的整个过程都可以通过网络来实现，企业或居民不再需要亲自到部门，足不出户就可以享受到通过网络提供的各种要求。到了这一步，可以说真正以电子的方式实实在在地完成了一项业务的处理。显然，这个阶段的实现必然导致机构的结构性调整，也必然导致运作方式的改变。因为，原来的许多作业是以纸张为基础的，现在则变成电子化的文件了；原来与居民的“接口修是在办公室，或者在柜台、在窗口，现在则移到计算机屏幕上了。因此，

原由的某些部门及某些人员需要裁撤，一些新的部门及新的岗位则需要设立。

这就是为什么说电子政务不是将现有的电子化，而是要将原有的改造为一个电子。只有这种改造实现了，电子政务才是真正地趋于成熟了。

2．1．2电子政务的主要领域在任何一个社会中，与电子政务相关的行为主体主要有三个，即：、企(事)业及居民。因此，的业务活动也主要围绕着这三个行为主体展开，即包括与之间的互动；与企、事业单位，尤其是与企业的互动；以及与居民的互动Ⅱ司。

与，与企(事)业，以及与居民之间的互动可以分为五个不同的相互关联的领域。

第一个领域是与之间的互动。包括与各级地方之间；的各个部门之间；与公务员和其他工作人员之间的互动。这个领域主要涉及的是的政务活动，包括国家和地方基础信息的采集、处理和利用，如人口信息、地理信息、资源信息等；之间各种业务流程所需要采集6第2章电子政务与改进行政管理概述和处理的信息，如计划管理、经济管理、社会经济统计、、国防、等；之间的通讯系统包括各种紧急情况的通报、处理和通讯系统；内部的各种管理信息系统，如财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；以及各级的决策支持系统和执行信息采集系统等等。

第二个领域是面向企业的活动。主要包括向企事业单位发布的各种方针、、法规、行政规定，即企事业单位从事合法业务活动的环境(边界条件)，包括产业、进出口、注册、纳税、工资、劳保、社保等各种规定；向企事业单位颁发的各种营业

执照、许可证、合格证、质量认证等。“对企业’’的活动实质上是向企业提供的各种公共服务，如构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，协助企业，特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种各样信息的服务等等。

第三个领域是对居民的活动。这个领域实际上是面向居民所提供的服务。一般来说，居民对的各种衙门作风，繁文缛节都会感到十分头痛，往往走了许多部门，却仍不能办成要办的事。因此，对居民的服务首先是信息服务，知道的规定是什么，办事程序是什么，主管部门在哪里；以及各种关于社区情况和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。对居民的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向居民的服务。结婚、离婚登记，自行车执照、驾驶执照的办理，车辆的登记，出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理等，也是面向居民服务的重要内容。

第四个领域是企业面向的活动。这个领域的活动包括：企业应向缴纳的各种税款；按要求应该填报的各种统计信息和报表；参加各项工程的竞、投标；向采购项目供应各种商品和服务；以及就如何创造良好的投资和经营环境，如何帮助企业发展等提出企业的意见和希望，反映企业在经营活动中遇到的困难，提出可供采纳的建议，或者向申请可能提供的援助等等。

第五个领域是居民对的活动，这个领域的活动除了包括个人应向缴纳的各种税款和费用，按要求应该填报的各种信息和表格，以及缴纳各种罚款等居民与之间的互动之外，更重要的是开辟居民参政、议政的渠道，使的各项工作不断得以改进和完善。需要利用这个渠道来了解，征求群众意见，以便更好地为人民服务。报警服务(盗贼、医疗、急救、火警7第2章电子政务与改进行政管理概述等)，即在紧急情况下居民需要向报告并要求提供的服务，也属于这个范围。

2．1．3中国电子政务的建设与发展从我国推动信息化、发展电子政务的方针和看，国家制定的已经发挥了重要的指导作用。1996年1月，成立了信息化领导小组，统一领导和组织协调全国的信息化工作。提出了我国信息化崔统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设：互联互通，资源共享\"的二十四字指导方针。

明确了我国信息化建设的奋斗目标：第一步，到2000年，形成一定规模和初步的国家信息化体系；第二步，到2010年，建立起健全的、具有相当规模的、先进的国家信息化体系。

此后，信息化领导小组又会议通过并发布了《国民经济和社会信息化专项规划》、《关于我国电子政务建设的指导意见》，这些纲领性文件对我国信息化建设的战略目标任务、指导思想、方针均作出了明确规定。我国信息化工作从此从解决应急性的热点问题步入为经济和社会发展全面进步服务的轨道。

我国电子政务的发展过程基本上是沿着“辅助宏观经济管理的计算机单项应用\"——“管理部门的信息化工程一(如金关工程、金税工程)——“全面的上网工程舛展开的n明。发展过程可以追溯到20世纪70年代，从国家大力推动电子信息技术的应用开始，经历了以下四个阶段：

1、探索试验阶段(1973年一1984年)。

计算机在我国中的应用，可以追溯到20世纪70年代我国综合经济管理部门的电子计算机应用。1975年lO月，经批准，国家计委下达了“国家计委电子计算中心设计任务书”，提出建设一个全国性的为计划、统计工作服务的计算机网。这个计算机网络的主要任务是：及时准确地收集和加工整理大量统计资料，检查计划执行情况，迅

速地进行生产调度：承担人口、物资、设备等重大经济普查资料的整理工作；建立可以随时调阅资料的“数据库”。1984年5月，我国首次采用计算机技术完成第三次全国人口普查的数据处理工作。

通过此项大规模数据处理系统工程的实践，我国部门应用计算机的探索试验阶段取得重要进展。

3第2章电子政务与改进行政管理概述2、国家经济信息主干系统初创阶段(1984年一1992年)。

20世纪80年代，为了改革计划经济的管理方法，充分重视经济信息和预测，提高计划的科学性，1983年10月，批准组建国家计委经济信息管理办公室。在吸收发达国家搞大型信息系统工程经验的基础上，结合我国的国情，国家计委经济信息管理办公室提出了利用现代经济系统控制理论和大系统理论构造国家经济信息系统主干系统的方案。1990年底，初步形成了由28个省、自治区、直辖市，14个计划单列市，150个中心城市和700个县的信息中心。通过国家经济信息主系统，基本建成了全国宏观经济信息预测监测网，可按月、季、半年、全年提供经济预测与监测的分析报告，及时反映国民经济运行情况和市场动态；按照统一的规范，建立了由国家和省组成的两级宏观经济模型，并利用该模型为计划部门制定国民经济年度计划、两年滚动计划、五年计划、十年发展规划等提供了有效的服务。国家信息中心先后开发了国家条法数据库、中国产品数据库、宏观经济数据库、外商投资指南数据库、旅游资源数据库、国家经济文件文献库等等。此外，在重点建设国家经济信息主系统的同时，从1984年至1990年，先后批准了经济、金融、铁道、电力、民航、统计、财税、海关、气象、灾害防御等十多个国家级信息系统的建设。

3、从“三金工程”到“上网”的发展阶段(1993年—2000年)。

我国信息化工作正式起步于1993年，其标志是我国“金”系列工程的启动。

1993年12月，在全球信息浪潮的推动下，成立了国民经济信息化联席会议，确立了推进信息化工程、实施以信息化带动产业发展的指导思想，同时决定启动金卡、金桥、金关等信息化重大工程，由此拉开了我国国民经济信息化的序幕。到上世纪90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，我国电子政务的发展也进入了快车道，突破了部门和地域，向交互性和互联网方向发展。

4、电子政务的快速发展阶段(2000年10月至今)。

2000年10月，我国的“十五”规划把推进国民经济和社会信息化放在优先位置，并将信息化确立为我国产业化升级和实现工业化、现代化的关键环节，确立了“以信息化带动工业化”的战略方针。我国电子政务由此进入了以网络应用为基础的快速发展阶段。

9第2章电子政务与改进行政管理概述2．2改进行政管理概述进一步转变职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理，是我国在政治文明建设和行政管理改革方面提出的目标之一。中国加入世界贸易组织也要求中国各级进一步思想，转变观念，积极推进行政管理创新，把思想认识从那些不合时宜的旧观念、旧的束缚中出来。管理创新是指各级和及其职能部门为了适应内外环境的变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所作出的创造性调整和变革n朗。

本文提出的改进行政管理是指在行政系统、行政环境发生变化的情况下，及其职能部门根据各自所面临的实际情况，在观念、制度、组织结构、管理手段和技术等方面进行的富有开拓性的转变和调整。改进行政管理是我们在改革探索过程中智力活动的结晶，是“三个代表\"重要思想的特征和要求。改进行政管理是我国增强自身生命力的特性、过程和方法，通过改进行政管理，可以更快地实现职能转变、改进观念以及机制和管理服务方式的再设计与建造，全面提高工作效率。

2．2．1现代行政管理理念现代行政管理理念主要体现在以下几个方面：

l、法治行政。依法行政和以法律规范、监督行政是现代公共行政最基本的特征之一，也是现代行政管理的精髓所在。现代无论在规模、职能和权力上都具有扩张的趋向，行为必需要以法律形式予以规范，加强法制建设，做到有法可依，执法必严。重视有关公共行政的法律、规章制度的建设和公务员的法制意识和观念的培育。必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，不得违背或凌驾于法律之上。法律不仅是对权利和义务的规定，同时也是对行为的制约和监督，以防止滥用权力和惩治。现代法治行政是民主的保障机制。中国在改革开放和现代化建设深入发展的进程中，不是被动地执行法律，而是具有主动、积极、进去的精神。享有较多的立法创议权、行政立法权、行政司法权以及广泛的行政裁量权是当代法治行政的特征，它适应了全球化、市场化、信息化背景下行政职能充分发挥其作用的需要。

lO第2章电子政务与改进行政管理概述2、民主行政。现代是由公民产生的，这是现代及其行政合法性的唯一来源。这就决定了的权力是有限的，它必然受制于社会、公民和人民代表大会，公共行政活动必须遵循和体现民主原则和精神。当代公共行政的价值取向正在从“本位一转向“社会本位修。民主的价值取向应贯穿于当代公共行政的宗旨、职能、机制和过程。民主行政不仅体现在与公众的关系中，而且也体

现在内部。要扩大与公民的信息沟通渠道，健全科学民主的公共决策机制，实施公共行政过程的程序化，推行竞争性的公共行政服务，拓展公民对的民主监督途径，扩大公民对公共行政的参与，使公共行政管理能够符合最广大人民的意愿、利益和要求。公共行政的优劣最重要的是看能否为大多数人所认同和支持，即“公民是否满意\"。在当代，公众广泛参与公共行政，公众与的良好合作是民主行政的现实基础。

3、服务行政。现代是由公民产生的，的合法性源于人民的公意达成和公意授权。公共行政管理的实质就是运用公民赋予的权力，全心全意为人民服务，这表明了在本质上是为公民、为国家、为社会服务的公共组织。

当代公共行政的价值取向正在从“管理型\"转向“服务型\"。公共行政最重要的性质在于服务。现代经济学理论认为，管理过程就是公品的生产过程，而公民则是提供的公品的消费者，大众与的关系是一种委托人和代理人之间的关系，应根据公民和社会的普遍需求，决定提供什么服务，以及如何提供服务，建立顾客导向的公共服务运行机制，实现“小、大服务一。注重公共服务是现代行政的基本要求，服务精神已成为中国公共行政最重要的价值取向，存在的目的就是为满足人民和社会日益增长的物质和文化需求服务，为促进社会的发展和进步服务。

4、责任行政。及其公共权力产生于公民的直接或间接授权，公共行政权力来之于人民主权的让渡，在获得权力的同时，也就负有了相应的责任，的一切行为都是代表人民的利益，向公民负责，公共责任是现代行政的基本价值取向。公共责任是对社会良好治理的重要标志。作为社会公共权威，拥有公共权力，履行行政职能，因而它必须承担无可替代的社会公共责任，向社会和公众负责。公共责任还包括行政组织体系内部与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责和行政组织内部具体化的责任制度，做到权责相称。要明确的政

治责任、行政责任、法律责任、道义责任，增强公务员的使命感和社会责任感， 做到忠于职守、勤政尽责，建立工作人员的行政监督与责任追究制度，坚决惩治现象。及其工作人员要对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。

5、高效行政。行政效率和效益历来是公共行政的核心价值。在知识经济时代，面对高科技的迅速发展以及日益激烈的国际竞争环境，行政高效化更是行政的总要价值取向。现代行政既关注投入产出比率，又重视行政产出所带来的社会效益，以达到两者的平衡。的合法性和权威性与所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的关系。适应科技、经济和社会迅猛发展，现代行政高效化呈现出新的趋势，如通过转变职能，加强公共行政的质量，使对社会大众的愿望和要求能作出迅速反应；通过公共服务市场化和引入竞争机制，提供高质量和高效率的服务；优化行政组织结构和权力结构，简政放权；加强对的绩效评估，注重评价行政结果：降低管理成本，加强财政、预算管理；加强公共行政的教育和培训，培养高素质行政人员；加快电子政务和上网工程的建设，广泛运用现代管理手段等等。这是当代公共行政适应科技、经济和社会迅猛发展的必然趋势。

6、公正行政。及其公共行政对整个社会生活起着调节的作用，在任何时候都担负着维护和提供社会公正和正义的道德使命。在现代市场经济条件下，公正行政是当代遵循的伦理精神。公正行政意味着从公共利益出发公正行事，公共能保证公平地分配社会公共利益，基本内涵应包括：分配公正、奖惩公正和用人公正等，而程序公正则是其基石，积极地维护和提供社会公正，公正地对社会资源进行分配或再分配，保证各社会主体的合法权益，注意保护弱者，防止严重的分化和地区差别，从而有效地调节人与人、个人与社会的关系，以保证市场经济的公平和效率，促进经济健康发展和社会全面进步。

公正行政，归根到底是以促进社会进步和符合人民群众的根本利益为其根本尺度。

2．2．2改进我国行政管理的必要性、运行机制和调节经济、监管市场、服务社会的行为方式都是在一定的宪政框架内和特定的历史阶段，适应当时的社会经济和公共生活的需要而逐步萌芽、形成和成熟的。随着经济发展、社会生活的变迁和公共需求的演12第2章电子政务与改进行政管理概述进，成熟的、运行机制和管理模式在运行一个时期后，必然面临变革的问题。20世纪90年代以来，经济全球化程度迅速加深，以信息技术为代表的高新技术和知识经济迅猛发展，给运行和公共管理服务带来了巨大的压力和挑战，正是在这一背景条件下，我们的应顺应时代潮流，大力深化改革，改进行政管理。

一、的合法性要求改进行政管理首先，必须建立在合法性的基础上，即建立在社会成员对统治的心理认可和赞同的基础上。德国社会学家马克斯·韦伯认为合法性信仰的来源可以是多种的：习惯或习俗；对神的信仰或对领袖魅力的赞同；依法建立的规则。韦伯非常重视合法性信仰在政治统治中的作用，并以此为标准将政治统治划分为：传统型政治统治、魅力型政治统治和法理型政治统治。法理型政治统治建立在被统治者对统治者的章程所规定的制度和指令权力的合法性信任基础上，它是最具稳定性与合理性的统治形式，能够为经济关系和经济组织提供理性法律保障，是现代社会中最具有合法性的统治形式㈨。其次，社会成员对地位合法性的确认由能够准确地显示公志或偏好的法律程序予以保证。

在一个确立了公民——观念的政治体系中，两者的关系就是固定的法定渠道内的双向作用关系，在当前的社会转型时期更加强调保证由公民对这个方向的约束监督关系。在国家政权关系中，由于的主要功能是执行国家意志，在实践中担负着直接面对公民行使公共事务管理权的任务，因而它和公民的关系最直接、最密切，同时也最容易扭曲甚至完全颠倒，故公民——的固定法律制约关系的重要性也就更加突出。随着我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，人民群众的物质

文化生活水平迈上一个新台阶，人民的思想文化素质普遍提高，公民政治文化正逐步为人民群众所接受，人民的政治参与意识、维护自身权利的意识、纳税人意识、选识日益增强，人民的政治行为能力逐步提高。人民群众对管理和公共服务提出新的更高的要求，要求具有使命感、责任感、服务意识和平等意识，要求决策过程透明化和便于公民参与，要求提供优质、高效、低成本的服务，要求依法行政、公正廉洁。人民群众对的殷切期望和要求成为改进行政管理的强大动力，如果再不进行改进创新的话，就会引起公民的强烈不满，自身存在的合法性就会受到严峻的挑战。

二、面临的新情况、新问题需要改进行政管理13第2章电子政务与改进行政管理概述l、改进行政管理是建成完善的社会主义市场经济的迫切需要。完善社会主义市场经济要求各级从“全能一和“无限’’走向“专业\"和“有限\"，实现职能市场化和管理法治化。为了充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，发挥民间组织和中介机构的自我管理作用，必须以市场化和法制化为导向，优化职能体系和管理方式，和市场、和社会之间在社会公共管理过程中应当形成一种职能互补的合作伙伴关系。市场经济是法治经济，计划经济是一种指令经济和审批经济，行政权力和行政手段操控了经济活动，完善社会主义市场经济要求管理法治化。管理法治化意味着的权力受到法律强有力的约束，同时还意味着经济和社会组织的自主权及公民个人的自由权利受到法律的保护，经济和法律手段成为履行经济和社会职能的主要手段，并且行政手段的运用需依法而行。

2、改进行政管理是社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的必然要求。首先，从政治文明建设方面说，党的十七大提出了建设社会主义政治文明的重要任务，这一任务的适时提出适应了我国改革开放和社会主义现代化建设的发展要求。社会主义政治文明建设是一个内容广泛的系统工程，涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建设等

诸多方面。推进社会政治文明建设，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，只有改革和完善党的领导方式和执政方式，增强党的执政能力，才能更好地坚持党的领导，当党的领导方式和执政方式改变时，管理也必须随之变化；只有不断发展社会主义民主政治，才能实现当家作主，民主政治的进步也要求对管理的方式、内容、手段进行改进，以适应文明社会的需要；只有不断加强社会主义法制建设，稳步推进司法改革，才能有效实施依法治国的基本方略，司法改革的推进对管理也提出新的要求，即要求人员要有法制观念，管理要依法进行。提高党的执政能力，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，都要求不断推进管理创新。其次，全面建设小康社会的奋斗目标要求全面推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明，实现。三个文明’’的协调发展，而坚持“以人为本打的思想、树立科学发展观和正确政绩观，是实现三个文明协调发展的必由之路。这对管理提出了更高的要求，要求既要重视经济增长指标，又要重视人文指标、资源指标、环境指标，要求强化社会管理和公共服务职能，统筹兼顾，协调好各方面14第2章电子政务与改进行政管理概述的利益关系，促进经济、社会和人的全面发展。实现上述目标，迫切需要各级积极改进行政管理，优化职能，革新管理理念、管理制度和管理方式，为全面建设小康社会提供强有力的保障。

3、改进行政管理是全球化和信息化的客观要求。当今世界，经济全球化趋势愈益增强，各国为了吸引资金、技术和人才以推动本国经济发展而展开了激烈的竞争，国际经济竞争的强大压力推动各国从事改革与创新，以保持和增强本国的竞争力。经济全球化要求制定和实施具有广泛约束力的国际规则，提供全球公共物品，解决全球性问题，这促进了全球治理机制的形成。全球治理是各国、国际组织、各国公民对国际公共事务的合作管理，它要求各国学会两种本领：在横向上，学会与私人部门和第三部门分享公共事务管理权；在纵向上，学会与国际组织和地方及基层分享公共管理权。这样权力受到国际组织和他国、全球公民社会、国际规则、国际的多重约束。

治理的全球化要求改进行政管理，调整职能，革新权力，提升能力。同时，全球化时代是高风险的时代，全球生态环境危机、全球金融和经济危机以及恐怖主义、犯罪和传染性疾病的威胁，对各国开展国际合作和协商协调能力提出了更高的要求，这也推动着改进行政管理。进入新世纪，全球范围内科技进步突飞猛进，知识经济和信息化社会时代悄然来临，知识经济要求管理科学化、专业化，经济的信息化又要求管理的信息化n引。

4、世界性的改革运动推动我国改进行政管理。20世纪80年代以来，改革与创新成为一种世界性潮流，越来越多的国家加入到改革与创新的行列中来，世界性的改革、再造运动一浪高过一浪。面对这一趋势我国只有迎头赶上，否则我国有可能处于落后挨打的局面。各国在改革与创新方面进行的竞赛进一步推动着我国深化改革及改进行政管理。

15第3章当前我国行政管理存在的问题第3章当前我国行政管理存在的问题加入WTO后，中国对外开放进入到了一个新的阶段，入世意味着我国对外开放将从性开放转向性开放和法律框架下开放。西方发达国家在法律建设、市场制度、国际权力等方面都处于优势，发展中国家要按照由他们主导制定的国际规则去开放各个领域，管理方式和机制首先要与国际通行规则接轨，这无疑是对管理的极大挑战。与此同时，在经济全球化、信息化、市场化的今天，各国各地区在国际市场上竞争成败，不仅依赖于高素质企业的竞争，而且取决于高效能的竞争。新一轮决定国家和地区国际竞争力的主要因素，已不是城市的基础设施，也不是的优惠，而是将集中到的管理职能与管理效率。改革开放以来的实践证明，我国经济社会领域改革的每一步进展都有赖于管理创新的实质性推动，管理的滞后，已经成为制约我国市场经济发展的主要瓶颈。

3．1当前我国行政管理的主要弊端为适应我国改革开放与经济社会发展的需求，

中国已对行政管理进行了多轮改革，并取得了很大进展，促进了的逐步变革。一是宏观体系的基本框架已初步建立，直接经济职能缩减，社会职能增强。逐渐放弃了对国有企业的直接控制和干预，形成了多元的产权结构，市场基础逐步得到确立。二是相对规模逐渐缩小。财政支出占GDP比重持续下降，地方机构相对减少。三是探索了管理和运行方式的变革。通过行政审批制度改革，改变了行政审批过多过滥的状况，使的服务更方便、办事更透明。四是行为的公益性有了明显提高。的投资方向发生了明显变化，社会保障体系初步建立，环境保护得到高度重视。尽管有了上述历史性的进步，但是还是有不尽如人意的地方，特别是，地方行政管理上性障碍依然存在(见图3．1)，有些还相当严重，与市场经济的本质要求还大相径庭，可以说，现行尚未完全冲破以往的藩篱。

16第3章当前我国行政管理存在的问题广面丽n丽雨r国内改革滞后管理层次过多透明度不高匦巫弓眄磊石依法行政未落实同丙丽币瓣丽／·‘二———————————一／．．‘——————————————一眄菥矿阿面图3．1当前我国行政管理的主要弊端3．1．1职能转变滞后，定位存在误区尽管经过20多年的发展、探索，不断调整职能。但是，由于中国实行的是以经济改革为先导的渐进式改革和开放的战略，因而，各方面改革的进程是不同步的。总体而言，存在着三个“滞后\"：一是国内改革滞后于对外开放：二是管理改革滞后于经济改革的总体进展；三是职能的转变滞后于机构改革。在社会主义市场经济条件下，职能应定位在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务\"四个方面。但是从实际情况来看，宏观力量分散，国有资产体系不完善，各部门职能分割，市场监管力度不够，市场秩序发育不够健全。

其次，职能的“越位一、“错位一、“缺位一等情况随处可见，把原本应该由市场和社会调节的工作变成了自己的职责来履行，把自己推向了什么都要管、什么事都负责

的境地，而应当由做的事情却没有做，导致市场无法调节的某些领域出现“真空一。一是“越位”，如，某市部门制定的工业发展实施方案规定“对市属企业也要下达招商引资任务，引进资金、项目，并由主管部门来进行督促、检查和考核。一在市场经济已经发展到比较高程度的今天，这样的要求是很难让人觉得是符合市场经济要求的；二是搿错位一，如目前各级与企业仍然政企不分，关系没有理顺，与企业之间仍然保持17第3章当前我国行政管理存在的问题着上下级关系，国有和集体企业主要负责人都由任命；三是“缺位’’，～方面，应当由地方提供的如社保服务、城市公用事业服务、社会事业性科教文卫服务等方面不能满足社会需要，另一方面，没有充分履行维护公共秩序、市场秩序的职责，导致工作的不到位。如对假冒伪劣商品没有得到足够的重视和应有的震慑及打击。

3．1．2 管理方法落后，行政效率低下现在的管理方法，在很大程度上仍遗留有计划经济时代的痕迹。传统行政权力结构是一种权力和信息由最高层层层向下传递、实行层级节制的金字塔型结构，这种结构中间层次多，权力和信息的通道长，权力和信息在传递的过程中必然会出现结构耗散和人为扭曲。中间层次截留权力和信息的后果是出现“肠梗阻’’和现象。中间管理层是信息通信技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度、降低行政效率，又易造成信息的严重失真。同时，由于职能定位存在误区，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，其结果必然是鞭长莫及，导致效率低下，与行政开支的高支出、高增长形成巨大反差。在生产公品、建设公用事业、提供公共服务、建立公共保障方面，未能充分发挥应有的作用，该管的没有很好地管起来。在应对日益复杂多变的利益矛盾和社会问题方面，其效能还不尽如人意。

此外，管理手段落后也严重影响了行政效率的提高。各种必要的、没有必要的项目审批层出不穷，虽经两轮“审改\"但仍保留了600多项前置式行政审批项目，办事程序繁琐的局面没有得到根本改观。各个部门职责划分不明确不具体，行政权力分解过细，事无巨

细，谁都管谁都决定不了，形成公文旅行。

一个企业技改项目从立项到开工建设审批所需工作日太长，且涉及多个职能部门，除个别环节外，大多数部门都要经过办事员初审、二审、分管领导或终审三关，有的手续甚至更多，每个环节只要有一个“出差一或开会的，就可能使事情停顿下来，完成全部过程少则半年，多则一年以上。为此，总理在《在国家行政学院省级干部管理创新与电子政务专题研究班上的讲话》中指出：“行政审批过多过细，是计划经济的典型特征，也是政企不分、政事不分、政社不分的症结所在，这是造成以权谋私、滋生的重要原因。

要实现职能转变，必须从根本上改革行政审批制度。一18第3章当前我国行政管理存在的问题3．1．3运行透明度不高，组织结构不合理这些年来，在行政民主化浪潮的推动下，各级也相继采取了针对行政公开、增强运行透明度等方面的举措，如政务公开、决策公开、价格听证等。然而，这些做法目前只停留在形式层面，尚未制度化，在实际操作上，人为影响的因素很大。在很多情况下，这种公开与否往往取决于的主观意志，具有很大的随意性和偶然性，带有浓厚的人治色彩。在行政管理中封锁、截留、蚕食信息，漠视、剥夺公民的知情权，以及利用手中掌握的信息资源“寻租\"等非正常现象并不少见。而对的监督却缺少有效办法，监督渠道单一、监督手段有限；、政协监督缺乏刚性；公民、新闻监督缺乏途径、制度及法律的保障。

我国现有组织形态是计划经济的产物，组织结构主要是条块分割的二维模式，即：横向职能制和纵向层级制的矩阵结构。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成，各部门行驶不同的管理职能，部门之间相互，只对上级领导负责。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成，每一下级层次对上一层次负责，每一部门在全国范围内均构成一个相对的纵向系统，在系统内部实旌垂直领导。这样的组织结构必然造成机

构的重复设置，致使若干行政部门分割行使职责，同一事务多头管理，政出多门，甚至彼此打架，相互掣肘。还有不少部门集决策与执行职能于一身，甚至是集决策、执行与监督职能于一身，导致权力部门化、利益部门化的现象出现。这种传统的组织结构随着管理职能的转变和电子政务的开展，显现出越来越多的弊端，突出表现为：会多、开会成风，文件多、文牍主义盛行，办事程序多、工作效率不高，本位主义严重，拖沓、扯皮的现象时有发生，而且严格的层级关系使工作人员的积极性、主动性与参与性也受到一定的。

3．1．4行政随意性大，人员素质不高目前，我国依法行政并未真正落实，有的错误地认为“依法治国’’

就是用法来统治公民，而“依法行政一就是用法来管束公民，由于认识上的偏差，导致了行政上的任意性和随意性。少数人甚至个别人说了算，对于一些问题的决策，为了强调效率，往往就不再通过必要的程序，搞“一言堂\"。几个负责人碰碰头，甚至就是一把手的个人意志，就可以确定地方上的一件重要19第3章当前我国行政管理存在的问题事情，如可以把大量资金拨给某个项目。此外，不少行政机关仍然习惯于依据自己制定的文件或领导人的讲话、批示进行管理，相当一部分还未能较好地按照依法行政的要求来进行，以权代法，“人治\"现象并不鲜见。在实践当中，以代替法规，以领导批示、讲话、表态代替文件的现象比比皆是，以至于老百姓戏称“黑头’’(法津)不如“红头\"(文件)，“红头\"不如“无头\"(领导批示)。

我国各级管理人员由于长期受计划经济的影响，官僚主义现象比较严重，“官本位\"意识浓厚。长期实行指令式、层级式管理造成机关和许多工作人员素质不高，缺乏现代办公知识和能力，不少公务人员对新形势下如何转变职能、主动适应加入WTO后的新环境考虑不多，甚至还习惯用计划经济时代的套路来处理当前的工作，习惯于以审批代替监管，以长官意志代替法律规范；不少人对当前的改革措施、办事程序、工作要求

知之不多，或知其然而不知其所以然。此外，机构臃肿、人浮于事等现象较为普遍，由于公务员队伍“出口\"不畅，能进不能出，致使队伍弱化、知识结构不合理，部分专门人才和复合型管理人才奇缺，给机关的工作效率、办事质量带来了严重挑战。

3．1．5双向沟通不畅，公众参与有待提僚主义的存在，与的各种繁文缛节有关，也与人民群众能否对进行有效监督有关，我们所谓的“透明行政\"，是指和公共部门的一举一动都放在阳光下，时时刻刻都要受到公众的审视和评判的一种行政理念和行政范式。在传统行政下，机构庞大、程序复杂、手续繁琐，的规定、行政决议主要通过公文的形式在行政机关内部进行传递，对外公开唯一的途径即为媒体，但传统的媒体(如报刊、电视)在信息的传播方面缺乏高效性、连续性，更不便于公众检索，这在很大程度上导致了对信息的垄断，为“暗箱行政\"铺就了温床，大大掩盖了活动的透明度，使公众不能有效地监督行政活动。

广泛的公众参与是我国社会主义民主政治建设的基本要求，也是评价管理水平的重要指标。但我国目前的实际情况是作为行政下级和社会公众则既无了解行政信息的权利，更无参与决策的权利，主要表现为：意见表达渠道不畅通。当前我国的决策系统较为封闭，由此导致与社会的交流、公众正常第3章当前我国行政管理存在的问题的意见表达渠道被堵塞。人民大众的需求，除了通过全国人民代表大会和政治协商会议等主流渠道向上反映外，只能通过“信访一等辅助渠道逐级向上反映，而主流渠道参与决策的过程不够持久和深人，信访的命运则更难预料，往往会遭遇层层截留的厄运，真正能反映到决策层那里的信息往往是九牛一毛；公民参与的水平不高。现实中，相当数量的公民参与决策并非出于政治责任感，而是凭借一时冲动。而一旦当自己的愿望并未在决策中得到体现或自己的要求没有得到及时满意的答复时，他们就有可能采取一些非理性行为，有时甚至是违法行为；公民参与的影响力较小。公民主要是以单个个人的形式参与决策。这种形式的参与不仅成本高，而且影响力小，对决策影响有限。此外，公民参与

实际上是公民和之间的政治博弈，公民期望通过参与改变分配利益的状况，显然，与相比，公民在政治资源的占有度上明显处于劣势。

3．2阻碍我国改进行政管理的因素改革开放以来，我国共经历了五次大范围的行政管理改革。第一次始于1982年，当时党和国家的工作中心刚转移到经济建设上来，通过第一次改革下放了经济权限、财政收支权限和人事管理权限；1988年第二次改革的重点是理顺党政关系，并首次提出了转变职能的要求；第三次改革是在1993年，这次改革的最大特点是把适应社会主义市场经济发展要求作为改革的目标，中心内容是政企分开；第四次是1998年改革，这次改革是以实现政企分开、转变职能为中心进行的改革，该次改革也是规模最大的一次改革；2003年改革是第五次改革，这次改革是在1998年改革的基础上进行的。

改革开放三十年，历经五次行政管理改革，但从本文上一节的论述中我们看到在目前我们的行政管理中仍然存在着大量问题，那为什么我们行政管理中的一些弊端屡改不绝呢?笔者认为改进行政管理真正的难点在于克服阻力，而与改进行政管理的动力因素主要来自行政管理的外部相反，改进行政管理的阻力主要来自内部。

2l第3章当前我国行政管理存在的问题3．2．1传统观念对改进行政管理的影响人的观念总是受制于时代的局限、传统的束缚、环境的制约以及个人的经验，在特殊的制度环境下，在传统文化的熏陶下，加之个人认识水平的不同，观念一经形成，就很难转变。改进管理是包括改进管理技术、管理观念和管理制度在内的一个整体系统，所以，一旦外部环境发生剧烈变化时，如果观念没有及时更新，则会变成强大的阻碍力量，影响改进行政管理的成效。

就支配人的行为的价值观而言，价值观是人们对事物的重要性与意义所持的态度和评

价，并在这种态度和评价的基础上形成的一种比较固定的看法和观念。随着社会的分化和分层的复杂化、多样化，传统的价值观受到冲击，而新的价值取向尚未形成，价值倾覆与社会失范相互交织，结果各种反科学和反文明的思潮时隐时现，愚昧迷信沉渣泛起，价值真空和理想信念的淡化问题比较突出。此外，改进行政管理通常意味着要给人带来某一方面的新观念，这种观念与人们所熟悉的已经形成的观念不相一致。人们长期生活在计划经济这一特定的行政环境中，自然而然地对这种环境产生认同，并融入到这种环境之中，形成对这种环境固定的看法和作法。当组织要发生变革时，打破了人们稳定的、惯常的工作环境和工作节奏、工作模式，这就会招致人们下意识的不良反应或不良习惯，产生失望、不满或抵制情绪。同时这些新观念、新事物往往有一个适应过程和认同阶段，当不适应或未认同时，人们就产不安全感，对新的东西持观望态度。

现阶段，对改进行政管理起阻碍作用的传统观念主要有以下几个方面：

第一，行政的思想。由于封建思想的影响，再加上原有行政的某些弊端，一些行政或多或少地存在着思想和行为。现在，要消除这种由行为产生的现象，势必会引起被改革对象——行政自发地或有组织地采取某些措施，维护自身的利益，这自然会阻碍改进行政管理的顺利进行。第二，集权思想。这种思想观念不仅存在于某些行政身上，而且还存在于一些普通群众的思想观念中，例如与高度集权相联系的是。大一统\"和“全能一的观念；与政企不分相联系的是微观管理、直接管理的观念：与计划经济相联系的是单一的行政指令、行政干预的观念。第三，官僚主义。官僚主义在中国根深蒂固，行政还比较习惯于对经济活动中的公共权力进行设阻和审批，习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理，习惯于第3章当前我国行政管理存在的问题直接的纵向控制而不是间接的横向协调，在思想上总是对微观行为主体不放心，以为经济权力资源掌握在行政手中而不是市场手中才是规范、有效的。在社会转型期条件下，这些传统观念虽然得到了不同程度的克服，但是还没有完全退出历史舞台，只要这些

观念存在，就不利于我们改进行政管理。

3．2．2利益矛盾对改进行政管理的制约各个利益主体都是经济人，他们之间在追求自身利益最大化的过程中，不可避免会产生一些矛盾。在过去，人们对这个问题有一种得比较抽象的、比较理想化的认识，即认为我国的每一个行政主体(包括组织和个人)都是以完全彻底为人民服务为宗旨的，因此在个人与组织之间、上级与下级之间、各个组织之间，利益、宗旨、目标和任务都是一致的，因此相互之间处于无矛盾的和谐状态。然而实际情况并非如此，行政机构内部及社会成员之间存在着复杂的利益矛盾。

首先，利益矛盾表现为行政机构内部的角色冲突。按照原来的理解，一个行政单位是作为党的的具体贯彻者和国家在某个领域的代表者出现的，因此，它除了党和国家的利益之外，没有任何特殊的利益。但事实上，作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了团体的利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益，这是机构内部角色冲突的第一层意思。第二层意思是作为行政机关首长的角色冲突。行政机关的首长实际上充当了三种角色，第一种角色是党和国家利益代表者的角色，即贯彻党和国家的，维护人民的利益，这方面本应该是行政首长的唯一角色。但在现实生活中，每个行政首长在这个角色之外还充当与此相反的两种角色，即作为私人的角色和作为小团体代表的角色。作为私人，他有可能像社会上一般老百姓一样，具有追求自己利益最大化的倾向；作为小团体代表，他又与小团体的成员们具有共同利益。很显然，如果一个行政首长在他充当第一种角色的同时，也在不同程度上充当后两种角色，那么在实际的利益关系中，这后两种角色的利益与第一种角色的利益就会发生程度不同的冲突。因此也就有可能在不同程度上发生以损害第一种角色利益的方式来满足第二种和第三种角色的利益。而且在一定的条件下第二种角色和第三种角色也会发生利益冲突，第3章当前我国行政管理存在的问题也就是说，他甚至可能为了私人的利益而损害小团体的利益，这些

就形成了极其复杂的角色利益关系。第三层意思是作为行政机构一般成员的角色冲突。作为行政机构中的一般工作人员也充当不同角色，即作为党和国家的执行者的角色和作为私人的角色，这两种角色之间同样存在着上述的冲突。而在私人角色的利益方面，一般工作人员还存在着和首长私人角色利益的冲突。这就是说当首长私人角色利益与小集团角色利益发生冲突、因而损害小集团利益的时候，则首长的私人角色利益便与一般工作人员的私人角色利益也发生了冲突，这使得角色利益关系更加复杂化Ⅲ1。

其次，利益矛盾还表现为行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着同一任