我国的居住标准及指标

塔里木大学

城市详细规划设计论文

学生姓名 郭盛 学 号 3021208003 所属学院 水利与建筑工程学院 专 业 城市规划 班 级 12班 指导教师 苏珊

塔里木大学教务处制

我国的住房制度居住现状和居住标准论文

住房制度：

住房是人类生存与发展的必要物质保证。住房属于特殊商品，既具有一般商品的经济属性，又具有一般商品所不具有的社会性和性。上世纪90年代以来，我国进行住房商品化改革，福利分房逐步退出历史舞台。然而，住房具有生活保障性质，不能完全通过市场机制实现有效供给。当市场不能满足社会中某些困难群体的基本住房需求时，就应当建立和完善住房供给制度，为公民提供基本的住房保障。

我国在探索解决城镇低收入家庭住房问题的过程中，逐步形成了中国特色的住房保障制度体系，主要包括四个基本方面：一是住房公积金制度；二是针对中低收入群体的半市场化保障制度；三是针对困难群体的非市场化保障制度；四是针对无力支付租金的特困群体的救济保障制度。近年来，积极推进城镇住房保障制度建设，从经济适用房、廉租房、安居房到公共租赁房、限价房，保障性住房供应体系日益完善，城乡人居环境大大改善，人们的住房水平不断提高。但应当看到，目前我国住房保障制度尚存在不少问题，主要是：住房保障制度覆盖面小，发展水平较低；保障住房建设资金不足，手段单一；保障性住房受益人群定位不清，不少低收入者没能获得住房保障的优惠。

公共住房保障制度体系是由制度体系、供应体系、金融体系以及监管体系构成的复杂系统，涉及内容多、范围广。完善公共住房保障制度，应充分考虑我国的现实情况，将保障水平与保障能力结合起来，不断满足中低收入居民的住房需求，维护社会公平正义。

加强法律体系建设。目前，我国把公共住房保障工作放在经济社会发展的重要位置，并积极探索发展完善公共住房保障的途径。为了促进我国住房保障建设的顺利进行，应加快相应的立法工作，以法律形式将住房保障制度作为一项关系国计民生的重要制度固定下来。

引导多渠道资金投入。由于我国正处在经济社会快速发展时期，单纯依靠的财政资金无法完全解决住房保障问题。因此，一方面应大力推动廉租房、公共租赁房的发展，加大对保障性住房建设的资金投入力度，努力提高公共住房保障水平；另一方面应充分发挥手段，引导、调动更多的社会资源参与保障性住房建设。比如，建立健全社会资金投入住房保障的体系，运用财政、税收、金融等手段，鼓励增量和存量保障性住房的供给；加强金融创新，建立健全各种担保制度，通过住房贷款、农信社和联保贷款等多种形式提高中低收入群体的购房能力；等等。

促进信息公开。在公共住房保障中，必须明确信息公开范围，保证信息公开质量，畅通信息公开渠道，充分保证人民群众的知情权、监督权。特别应将监督贯穿到决策、执行等管理的每一个环节，并在每一个环节实施事前、事中、事后三位一体的监督；改变当前偏重于惩罚性的事后监督，重视预防性的事前监督和过程性的事中监督，以促进有效履行职能。

近年来经过探索，我国“低端有保障，中端有支持”的住房保障制度框架已经初步形成。与此同时，我国的住房保障制度框架，在保障性住房体系、立法、机构建设等方面还存在一些不足，需要进一步完善。

整合保障性住房产品实现内部可流动

在不同的阶段，根据不同的工作重点，我国推出了经济适用房、廉租房、限价房、公共租赁住房等一批住房保障和相关产品。然而，这些保障规定和产品处于内部相互割裂的状态，互不隶属。

比如租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房以租为主。在腾退方式上，经济适用房五年之后还可以售卖，这意味着经济适用房对应保障对象相对于廉租房、公租房保障对象的收益会大很多。

武汉大学中国住房保障研究中心主任曾说，这种割裂的状态造成保障体系之中存在一些覆盖盲点，形成规模不小的空白区，有些保障对象因为自身的经济条件找不到适合的保障产品。

为此，建议整合已有的保障房、产品，根据困难群体收入变化在不同保障产品之间实现对接、流动，打破现行住房保障体系内部割裂的状态，实现并轨，建立高度统一、有弹性、可转化的保障房产品体系。具体包括以下几个方面：

第一，实现住房保障的并轨，确定统一的保障条件、待遇标准等。 第二，标准并轨，即按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，经济条件相同，享受的保障待遇相同，确保横向公平。

第三，管理并轨。改变保障性住房分块管理的格局，将所有保障性住房(包括所有的住房、与非单位及个人共有的住房)纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理。

第四，腾退并轨。改变腾退规则和执行不统一的格局，实现所有保障性住房腾退规则的统一，确保、投资者和住户享受公平的腾退待遇。统一，而且这之间不能转换。不同的体系相互分割，保障待遇、准入条件以及补贴等方面、腾退都不一样。

可租可售促进住房保障体系内资金良性循环

租与售都不能成为住房保障产品的唯一形式。对于地方和建设单位而言，租可以保证手里有足够的保障房存量，售可以通过出让产权快速回笼资金。对于中低收入家庭而言，不同的阶段会有不同的产权要求，当经济条件获得改善时，也会考虑到购买住房的产权。

曾教授说，“可租可售，租售并举”的含义，是指保障性住房既可向保障对象出租，也可向保障对象出售。租售并举也应该是住房保障的常态。到底以出租为主，还是以出售为主，同样要根据经济发展水平和住房供求状态确定。

江西省吉安市房管局张爱新、内蒙古巴彦淖尔市临河区房产管理局住房保障办公室主任高艳军基层干部说，保障房的“租售并举”可以加快建设资金的回笼，减轻各地建设资金压力，建议国家尽快总结各地的经验教训，在国家层面出台有关“租售并举”的规范文件和指导细则。

这些专家认为，调整保障性住房租与售的关系，可以按以下三个阶段，第一阶段，在近期，租售并举，以租为主。主要原因是住房供应总量严重不足，拥有和所能支配的保障性住房房源太少。第二阶段，在住房供求大体平衡，拥有较大规模的保障性住房之后，即可从“租售并举，以租为主”向“租售

并举，租售并重”转化，形成租售并举、租售并重的住房保障体系。第三阶段，在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，实现“租售并举，以售为主”。

出台专门法规规范住房保障各个环节 按照国家统一部署，“十二五”我国保障性安居工程将进入快速推进期，但是我国住房保障制度仍缺乏立法保障，实施主要靠地方自发的摸索，保障房建设方式、保障标准、保障方式、退出机制等也以地方的土为主。

面对如此大的系统工程，国家应尽快出台《住房保障法》，以法律的形式保障住房保障安居工程顺利推进，既要明确各级在推进住房保障工程中的责任，规范保障房投资、建设、分配、管理运营、保障对象退出、流转等各个环节。

在立法上，基层建议应包括以下几个方面的内容：

首先，需要有明确且务实的目标。保障性住房建设既要有宏观和长远目标，也要有短期和现实目标，这些目标不仅可以量化责任，而且具有评价的可操作性。如，明确规定地方保障房建设数量，明晰各个地方“最基本住房”应达到的标准。

其次，明确分工。其它国家一般由制定，地方负责落实。我国不但要明确各级之间的责任分工，还要明确有关职能部门在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任。

同时，需要突出监管。为了防止部门的承诺或目标落空，应明确有关部门不作为、慢作为和乱作为的法律责任，对于不履行责任者不仅要限期予以纠正，而且对于主要责任人应给予行政处分直至撤职。

此外，今后还必须明确城市规划的科学性，防止在保障性住房建设方面弄虚作假。我国现在城市规划方案随意性太大。为了最大限度地攫取土地财政收入，许多城市将保障性住房建在郊区，人为地增加了保障性住房使用者的生活成本。所以，住房保障法必须从城市规划入手，在制定城市规划时，优先考虑保障性住房的建设需要，在城市中心部位保留足够的空间，以供应保障性住房。

住房保障管理机构建设需要跟进

尽管我国住房保障制度建设取得了很大进展，但是，一些基层的住房保障机构建设工作，依然非常滞后。

巴彦淖尔市住房和城乡建设委员会住房保障科科长刘志文说，住房保障实施几年来，切身的体会就是机构建设滞后。比如巴彦淖尔市设了保障科，下属旗县区设立了保障中心或保障股，总体看算做得好的，但是这些机构大多无专门的办公场所，人员大部分也是兼职。目前，巴彦淖尔市的住房保障科专职人员只有4个，然而当地仅棚户区改 造 工 程 一 项 ， 就 需 要 建 设 房 屋8 .78万套，工作量太大。

临河区房产管理局住房保障办公室主任高艳军，同时还是临河区的房地产管理办公室、危旧房改造办公室的主任，2010年上面分来一名大学生，之前这么多牌子，就他一个工作人员。他说，全区廉租住房租金补贴有3300多户，配租有1744户，棚户区改造项目34个、18666户，每天光看材料就够受的。

高艳军说，目前办公没有专项经费，加班没有补贴。从项目申报，到工程实施、协调监督和房屋申请、审核、分配，再到后续管理和服务，得全程参与。保障户和项目工地分布很散，办公室没有配车辆，人员也没有交通补贴，但是每天都在外边跑。别的单位有假日，住房保障人员的加班是常态。

包头市房产管理局廉租科科长黄国明说，机构建设滞后，也会制约住房保障体系的建设。包头市房产管理局廉租科连黄国明在内，目前只有3个人，包头市下属的各旗区未设立专门的住房保障工作管理机构，也没有配备专职工作人员，现有工作主业依赖社区管理机构开展，随着配租规模的扩大，估计工作人员们会“越来越累”。

在其他一些地区，也存在类似的情况。为了更好地推进住房保障建设工作，建议至少在省、市、自治区层面上，应该出台一个统一的保障性住房体系建设制度，以让各盟市有章可循，成立专职的住房保障体系管理机构，也应该有硬性规定，并保障经费、人员

我国采取的一项很好的制度，那就是公积金制度： 我国的住房公积金制度是我国在城镇住房制度改革当中，学习借鉴新加坡公积金制度的经验，并结合国情，加以创造性发展应用的一种专项用于个人住房消费的义务性长期储金制度。住房公积金制度是围绕着有关住房公积金的归集、管理、使用、偿还等诸多环节有机构成的整个运行机制和管理制度。从1991年，上海率先建立公积金制度以来到在全国范围内的全面展开，公积金制度已经在我国运行了14个年头。实践证明，公积金制度对于我国住房制度改革的深入进行、住房分配制度的转换、国民居住条件的改善、国民经济建设和发展以及维护整个社会的基本稳定等，都起到了积极的促进作用。更重要的是住房公积金制度的建立标志着我国已经开始从旧的住房保障制度向新的住房保障制度转型，一个由国家、集体、个人三者共同负担、社会化、多层次、富有效率的新型的住房社会保障制度正在取代原有的国家负责、单位包办、条块分割、封闭运行、缺乏效率的住房社会保障制度。而且，人们的住房分配观念也发生了重大的转变，从过去的住房分配完全依赖国家、单位转变到个人责任的回归。可以说，我国住房公积金制度的建立所取得的成就是巨大的。 居住现状：

——常州市农民工居住状况调研报告

我国农村劳动力转移与城市化进程的现实表明，解决城市农民工的居住问题，不仅是农民工城市务工、经商的生活所需，也是城市经济与社会可持续发展的重要内容，而且关系到党和构建和谐社会，推进物质文明、精神文明和政治文明建设重大战略的实施。为广大农民工提供适宜的居住条件和环境，不仅是城市发展应有的道义，而且更是各级所必须承担的城市治理责任。农民工居住状况的调研，旨在摸清情况，分析存在的问题及原因，总结经验，探讨进一步解决常州市农民工居住问题的对策与措施。

本次调研活动的指导思想是，以关注农民工生存状况、改善农民工工作与生活环境、促进“和谐常州”建设为指导方针，坚持注重农民工居住问题的客观实际与提出解决农民工居住问题基本思路相结合的原则，重视吸收、借鉴、扩展和完善已有相关调研工作的重要成果，重视采用比较分析和案例分析方法，重视提出具有可操作性的解决问题的措施和建议，为实际工作部门决策提供参考。 本次调研的基本过程与方式是：（1）以常州市总工会、市办公室2006年“常州外来务工人员居住状况调研报告”、常州市2007年“外来人员‘双集中’管理情况调研报告”、常州市政协2007年“加强流动人口管理服务、推进和谐常州建设调研报告”为基础，根据本次调研要求和特点，扩展、补充和完善相关数据资料；（2）在上述调研及报告分析的同时，本次调研主要进行了重点地

区、重点单位的深入访谈，加强对解决农民工居住问题成功经验的总结，分析值得借鉴和推广的做法；（3）采用分行业、分职业调研方法，比较农民工居住的行业及职业特点，提供有针对性解决农民工居住问题的依据；（4）努力做到“调查”与“研究”并重，力求在分析与研究实际问题上多下功夫，提高调研工作质量。

一、常州市农民工基本情况

（一）常州市经济与社会发展简况

常州市位于美丽富饶的长三角地区，与上海、南京两大都市等距相望，与苏州、无锡联袂成片，构成了苏锡常都市圈。常州是“中国城市综合实力50强”和“中国城市投资环境40优”城市之一，并被确定为国家第一批可持续发展和全国环境试点城市。

常州市经济社会的快速发展和城镇居民生活水平的稳步提高是与广大进城务工、经商的农民工密不可分的，他们为城市的发展作出了特殊的贡献，成为支撑区域工业化发展的重要力量，成为促进城市建设与繁荣的生力军，他们也是推动区域城市化进程的主体之一。 （二）常州市农民工基本情况

“农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，学术界与实际工作部门都对这一概念有一些解释。一般而言，广义的农民工是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员；狭义的农民工是指跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。 本调研报告所使用的农民工概念，主要是对于省外以及省内其他地区来常州务工、经商的农村劳动力而言。从统计口径看，农民工的数量应不大于城市暂住人口、城市外来务工人员数。长期以来，由于各级和相关部门缺乏适用农民工管理的专门统计资料体系，相关分析和研究中所需数据多采用统计推算方法获得。本调研报告有关常州市农民工的数据主要来源于市等职能部门的统计和测算。

根据市相关数据及测算，截止2006年底，常州市登记在册暂住人口142.7万人，按暂住人口中有职业人员占总数80.95%测算，全市农民工总人数115.5万人，其中务工人员87.3万人，占75.5%；经商人员14.3万人,占12.4%;服务人员8.4万人,占7.3%;农业劳动人员5.4万人，占4.7%。根据暂住人口相关统计数据，全市男性农民工人数约65.5万人，女性农民工人数约54.8万人。

根据暂住人口统计资料，全市农民工的90%以上分布在经济社会发展较快的市辖区，其中武进区占38.5%，天宁区占15.3%，新北区占12.4%，钟楼区占11.6%，金坛市和溧阳市合计占11.2%；全市农民工35岁以下的占70.7%；36岁至45岁的占23.3%；46岁以上的占6%，呈现出青壮年多的特点；全市农民工小学文化程度的占13.4%，初中文化程度的占80.2%，高中文化程度的5.3%；全市农民工来自全国33个省、市、自治区和我省的其他12个市，省内农民工约占50%，主要来自淮安、宿迁、连云港、盐城和徐州等市。全市农民工80.5%以上主要从事制造业、建筑业和商品业批发零售业，尤其是大量女职工就业于全市众多纺织、服装企业。

二、常州市农民工居住情况现状

（一）农民工居住基本情况

根据对全市“双集中”管理情况的调查，2006年全市农民工集中居住场所总计105处，居住人数65.57万人，入住率达56.8%。农民工公寓、集中居住区59处，农民工居住人数4.08万人（其中由投资建设16处，居住人数3785人；由社区、村组投资建设14处，居住人数1494人；社会资本投资建设25处，居住人数26580人；合资建设4处，居住人数9058人）；全市各厂企单位农民工集体宿舍74处，居住人数45.43万人；全市建筑企业工地居住地722处，居住人数8.6万人；其它居住场所3308处，居住人数74619人。从调查情况来看，全市农民工的43.2%主要是以城郊结合部的私人出租房屋为居住地。

纺织、服装企业是常州市制造业的重要组成部分。据抽样调查推算，全市87%的纺织、服装企业均为农民工提供了居住场所，其中多数企业建有集体宿舍，为女工提供免费住宿，另有少数企业支付少量住房补贴，由职工自行选择居住形式和居住地点。从企业经营管理方面看，建立农民工集中居住场所虽然会增加支出和成本，但是员工集中居住便于生产组织和员工安全管理。当然，也应该看到，部分企业正是顾虑自建员工宿舍所增加的成本，致使宿舍建设地点和居住环境难以满足相关规定和要求，农民工室内居住条件显得过于拥挤，并缺乏相应的卫生设施。从调查情况看，规模较大、实力较强企业农民工居住环境和条件较好，能够满足企业员工的最基本要求，而部分小企业尽管主观上愿意改善农民工居住情况，但是客观形成的居住状况存在着诸多亟待解决的问题。

建筑业是全市农民工工作与居住情况较特殊的行业。首先，建筑企业具有较强的流动性，更由于建筑业工人工种复杂、差异性大，致使建筑行业农民工的流动性更为突出，呈现出“居无定所”的明显特征，客观上存在集中居住、统一管理的困难；其次，建筑工地的差异也决定了农民工工地居住条件的不同，远离城市的建设工地周边环境较差、配套设施不完善必将导致工作现场居住的农民工许多不便和麻烦；再次，目前建筑行业农民工主要由相关劳务企业安排，不直接由施工方企业负责工作以外的管理，使得部分农民工居住的方式主要由个人决定。还由于建筑行业农民工多数为男性青壮年劳动力，生活环境的适应性较强，对自身的生活条件要求较低，他们对居住方式和场所的选择随意性较大。从建筑行业的具体工种来看，农民工居住的方式和相应情况大致是：（1）从事搭建脚手架等业务的农民工多数由相关企业提供集中居住场所，由企业提供交通条件，流动性作业。这一部分农民工的居住条件相比而言较好。（2）从事土建作业的农民工多数居住工地临时宿舍里。对全市建筑工地的抽样调查后可知，多数企业按照市建设管理部门的要求，搭建了符合规定标准的临时居住用房，解决了农民工的居住问题。但是，相当多建筑工地的用电设施不符合要求，在夏季和冬季施工企业不能安装空调装置，致使农民工居住条件难以让人忍受，成为农民工居住的主要问题。另外，工程建设项目的初期，建筑施工企业没有本着“先生活、后生产”的原则，未能进行前期相应的水、电设施准备，会造成最初进入工地的农民工的居住状况相对比较恶劣。（3）从事建筑安装作业的农民工的居住方式较为多样，部分农民工由企业提供集中居住场所，部分农民工则自行解决居住问题。（4）从事装饰装潢作业的农民工工期较短，流动性较强，多数自行租房居住。

城市城建、环卫、个体商业和服务业也是农民工从事的主要行业。由于行业及工作特点，他们的居住方式呈现多样化特点，居住条件和环境也存在较大差异。从调查情况看，这部分农民工年龄较大，相当多数是以家庭形式租房居住，他们的居住条件主要由收入水平所决定，少数收入低、人口多的家庭居住条件较为恶

劣，不利于正常的工作与生活。值得关注的是，从事城市道路、管道施工作业的农民工和环卫工作的农民工，他们多数自己租房居住，且无任何补贴支持，其居住环境和条件相对较差。

（二）常州市农民工工作的主要探索

近年来，常州、市按照和省有关解决农民工就业与生活问题的精神与要求，进一步完善了相关与工作机制，为全市农民工工作提供了有效的制度基础。全市各有关职能管理部门积极探索农民工工作的新思路、新方法，尤其在解决农民工居住问题方面，创造性地开展了富有成效的工作，形成了具有借鉴意义的典型样板，切实解决了部分农民工的居住困难，为进一步在较大范围完善农民工居住条件提供了成功经验。

1、重视农民工管理与服务的法制建设、机构体系建设和实际调研工作，依法保障农民工权益。近年来，市与有关部门先后出台了《常州市暂住人口管理实施细则》、《关于加强暂住人口租赁房屋管理工作的意见》、《武进区暂住人口管理服务工作考核办法》、《关于推进维护农民工合法权益十项工作机制建设的意见》等，为农民工管理与服务提供了有效的法制基础和工作指导。2006年10月常州市成立了以分管副为组长，、市有关部、委、办、局及市和群团组织等二十九个部门组成的农民工工作领导小组，统筹全市农民工工作，并专设市农民工工作办公室，确定编制和人员，具体开展农民工的管理与服务工作。为了深入了解常州市农民工管理与服务的状况，探讨进一步改进农民工工作的对策及措施，常州市有关部门重视对农民工就业与生活问题的调查和研究。2006年，市政协社会法制与民族宗教委员会开展了“加强流动人口管理服务，推进和谐常州建设”的调研活动；市先后开展了“常州市流动人口现状与管理分析”、“外来人口‘双集中’管理情况调研”调研活动；市总工会、市办公室开展了“常州市外来务工人员居住现状及改善对策建议”调研活动；市统计局发布了“农民工生活质量‘’”，调查和分析了农民工主要生存状况和主要关心的问题。通过较广泛的调查，基本摸清了全市农民工就业与生活的主要情况，为分析问题、研究工作措施提供了基本依据。值得一提的是，在长三角十六个大中城市“劳动保障网”上，常州市是唯一设置“农民工工作站点”及相关信息的城市，体现了市劳动与社会保障管理部门对农民工工作的高度重视。 2、重视为农民工办实事，逐步解决农民工就业生活问题。全市取消了使用农民工的性规定和农民工日常管理费等行政事业性收费，简化了招录农村劳动力的录用手续，对农民工进场求职实行全程免费，并免收中介成功费。市妇联创办的新市民巾帼劳务市场、团实施的“千校百万进城务工青年培训计划”和市劳动和社会保障部门的“送春风行动专场招聘活动”等，为农民工提高劳动技能、进城求职提供了有效服务；各级人口和计划生育部门努力加强外来农民工人口计生管理工作，寓管理于服务之中，为农民工已婚育龄妇女免费体检。全市社会保障范围逐步扩大到各行业农民工，使农民工参加养老、医疗、失业、工伤、生育五类社会保险的参保率逐渐提高，分别达到33.7%、21.6%、10.3%、31.8%和5.5%。2007年常州市开始实施包括蓝天计划、蓝天家长学校、关爱农民女工生殖健康综合防治工程在内的十件实事。

3、重视农民工居住管理与服务工作，努力改善农民工居住环境和条件。2006年市实施了户籍管理制度配套改革，放宽了优秀农民工在本市的落户

条件。根据上级部门的工作要求，市加强了对农民工“双集中”管理，抓好外来人口登记、、租赁房屋等工作，突出对城效结合部流动人口聚集地私房出租户、地区小旅馆等部位的专项情况整治，优化农民工居住的社会治安环境。在、市支持下，有关部门和单位抓住城市改造和建设的有利契机，先后在天宁区青龙街道、钟楼区北港街道、武进区洛阳镇和南夏墅街道等地由及其它出资方投资建设了17处农民工公寓，厂企单位建设农民工集中居住点12处，社会投资、合资兴建农民工集中居住点25处，形成了农民工集中居住、统一管理的初步格局，较好解决了部分农民工居住困难。其中青龙街道“青洋新市民公寓”规模较大、硬件设施较优、管理与服务规范，政治局常委同志还专门视察了该农民工居住地。2007年8月10日市召开全市农民工安居工程现场推进会，市农民工工作领导小组有关成员单位和各辖市（区）农民工工作领导小组组长及有关部门实地参观了武进高新技术产业开发区南湖家苑农民工公寓，市领导要求各级和部门要把农民工安居工作放在重要位置，确立“推动、企业主导、社会参与”的工作格局，统筹规划，加强建设，规范管理，完善服务，形成有效的社会公共服务平台，努力提高广大农民工的生活质量。

（三）常州市农民工居住存在的问题及原因

从全市农民工居住情况的实际调查来看，本调研报告对常州市农民工居住状况的基本判断是：总体上，全市各级和相关工作部门重视解决农民工居住问题，有相应的制度和保障，有行之有效的工作措施，有较显著的工作成绩，逐步提高了农民工居住管理与服务的水平。全市范围内未发生农民工居住问题的重大恶性事件，各行业农民工居住条件和环境优于上海、北京、广州、重庆等特大城市，各次调查表明，农民工对居住状况的不满意程度呈下降趋势。多数农民工相信和社会各界有能力逐步改善他们的居住条件，对进城务工的生活前景表示出乐观的认知。

但是，全市农民工居住环境和条件仍然存在许多亟待解决的问题，农民工居住中出现的种种困难不仅妨碍了他们的工作和生活，而且也直接影响到企业员工队伍的稳定和经营管理，尤其是，如果部分行业、部分单位有关农民工居住中的突出问题得不到妥善解决，那么很可能成为影响社会稳定的不利因素。从多次调研的情况看，目前全市农民工居住的具体问题主要是：

1、农民工居住条件和环境仍然较差。全市各行业农民工居住方式主要是公寓式居住、集体宿舍居住、建筑工地居住和私人出租屋居住。公寓式居住条件和环境相对较好，体现了集体居住、统一管理的要求，但是，不同农民工公寓的居住条件不同，甚至差距很大。在已使用的公寓式居住点中，有些居住楼的房间面积太小，还包括厨卫设施、通风条件不好，气味难闻，室内环境卫生差，安全状况令人担忧；有些居住楼房间则面积过大，多达40人居住，无法保证农民工有效地休息和生活。全市硬件设施完善、管理规范的农民工公寓严重不足，需求远大于供给，获得一个较适宜的居住空间成为许多农民工朋友的一个梦。集体宿舍居住是农民工集中居住和管理的主要形式，尤以纺织、服装企业为多见。从总的情况来看，农民工集体宿舍居住的问题是房屋面积小且人多，显得十分拥挤，室内除桌、床、凳外，无其他生活设施，共用卫生间和夏天冲凉浴室，房间仅仅是一个睡觉的安身之地，无其它生活功能，部分企业的集体宿舍是由其它建筑用房改造而来，很难适应农民工居住的基本需要，通风、采光均不符合住房基本要求。

由于集体宿舍缺乏规范管理，卫生状况、安全状况较差。建筑行业农民工居住形式主要为工地临时宿舍，全市大约有70%以上企业按照有关规定搭建了农民工的居住用房，但是，存在的主要问题是部分工地供水和使用卫生设施的状况不尽人意，部分工地临时宿舍数量不足，作业任务大时，一些农民工或是拥挤在临时宿舍房间内，或是违章居住在建房屋内，多数企业没有或不能解决夏季和冬季农民工居住的防暑和御寒问题。尤其在高温期间，农民工的居住状况存在身体安全隐患。对于建筑工地来说，少数女性农民工的居住也是一个比较难解决的问题，存在着许多生活上的不方便。私人出租房屋居住方式是许多农民工的选择，考虑到租房成本，多数农民工一般多人合租，或全家租赁租金较低的房屋居住，其存在的问题主要是：（1）出租屋多位于城郊结合部，往往是治安管理的薄弱区域，少数房主甚至将危房或违章建筑物出租给农民工，形成了较大的治安、安全隐患，直接威胁到农民工的人身和财产安全；（2）为适应农民工追求租金便宜的需要，相当多数出租房屋缺少必要的供水设施、卫生设施和厨房设施，不仅造成了农民工生活上的许多麻烦，而且也导致居住地室内外卫生环境十分糟糕，更由于人多拥挤，进一步恶化了居住的基本条件。（3）集中居住城郊结合部，带来了社会治安和城市建设与管理上的难题。据市的统计，目前在我市的茶山、红梅、永红等街道，外来人口与当地户籍人口比已接近2：1，而且外来人口“同乡群居”现象比较突出，安徽、四川、河南、苏北沐阳等，往往形成帮派团伙，给当地社会治安带来危机。2002年以来连续4年，在城郊结合部抓获的违法犯罪分子都占到全市总数的70%以上，而全市的80%以上刑事犯罪案件、90%以上重大案件都发生在城中村。同时，大量外来人员租住在城郊结合部又带来了“租房经济”，许多城中村居民见缝插针、乱搭乱建以便提高租金收益，从而带来了城市建设、管理上的难题，同时过于密集的居住地也带来了安全隐患，据安监部门反映，目前我市城中村成为火灾等事故的高发地。

2、增加了外来民工队伍的不稳定性，影响了企业生产发展。许多企业反映，近两年出现的“民工荒”使得目前外来民工对住宿要求越来越高，过去招工主要谈工资，现在还要谈食宿，住宿问题不解决没人来。在工资水平相等的条件下，农民工把一个良好的居住环境作为择业的重要条件。为此，纺织、服装等一些劳动密集型企业，目前都在扩建集体宿舍，就这样，还是仅能安排女员工入住。近几年来农民工流动性大，居住不甚理想是重要因素之一。还有多位打工者反映，希望能在常州扎根，但住房问题已成为他们很难逾越的屏障。许多人在等待和观望中逐步萌生流动的想法，而这种流动恰恰不利于当地经济发展和劳动力素质的整体提高。

3、导致农民工心理失衡，不利于城市化进程顺利推进。据权威统计报告称，我国城镇人均居住面积达到了中等收入国家的平均水平，绝大多数城市的人均面积在20-30平方米之间，上海等沿海发达城市居民的住房水平已超过了我国的和日本东京。2006年常州市人均住房使用面积为21.94平方米。显然，在常州务工、经商农民工的居住条件与目前常州城镇居民居住情况相比较，形成了巨大的反差，多数农民工干着城市的“脏、险、差、累”的工作，为城镇居民提供各种各样的服务，解除了他们工作与生活的后顾之忧，却居住在最差的环境中，“二元经济结构”导致的“二元户籍制度”又形成了“二元的城市社会结构”，体现了一种显著的社会不公平。面对如此现实，相当数量的农民工容易产生心理失衡，强化与城市居民的排斥与隔绝心理，形成自我封闭，轻则难以融合于城市居民的

主流生活，“新市民”长久持有一种“城市过客”心态，增加城市社会融合的难度，重则少数农民工产生对社会不满情绪，出现秩序行为，破坏和谐社会格局。还应该看到的是，部分农民工系举家在本市工作和生活，子女随他们生活与居住，城市居民较好的居住与生活条件和他们的居住情况比较的结果，必将给这些未成年孩子的心灵留下许多困惑，不利于他们身心的健康成长，甚至扭曲他们天真纯洁的心灵，形成另一类社会问题。衣、食、住、行是人的最基本需要，对于大多数农民工来说，解决衣、食、行方面的困难要相对容易一些，但是改善居住条件似乎是他们可望不可及的事情。在调查采访中了解到，部分农民工把在城市获得体面居住条件的事情寄托在他们的子女身上，希望子女能真正跳出“农门”成为城市人。

4、农民工居住问题的解决难度大。从农民工居住管理的发展趋势来看，实行农民工集中居住、统一管理与服务必然是相当长时期内的一种模式和现实选择，符合目前城市化进程的基本要求。因此，解决农民工集中居住及其管理和服务也必然是城市管理和发展的一项系统工程，直接涉及城市的多个管理部门方方面面的工作，需要有一个综合协调机制统筹解决相关的许多问题。就目前农民工工作而言，在科学规划下统筹解决农民工集中居住问题的体系、协调机制、工作流程和保障措施的集成管理格局还未形成，已有的和制度功能局限于宏观层面的规划，已有的工作措施多是着眼于解决当前问题。各部门工作性多于协同性，各环节工作资源的分散程度大于整合程度。从目前管理与社会管理的现状看，短时间内建立起有效解决农民工集中居住问题的协调工作和机制，形成综合解决方案还存在很大的难度。还应该看到，系统地改善农民工居住条件和环境的工作，不完全是行政的内容，还涉及各类住房要素市场，关系各方经济利益，必将形成十分复杂的工作环节和工作关系。

导致上述农民工居住问题的原因是多方面的，归纳起来看，主要有以下几个方面：

1、二元经济结构及其派生性制度是农民工居住问题产生的原因。 长期以来形成的二元经济结构运行是当代我国“三农”问题的主要致因。为了优先发展工业经济与城市经济，保持城市经济与社会的繁荣稳定，不惜牺牲了农业和农村经济的发展，特别是通过计划价格机制剥夺了广大农民的经济利益，导致了相当长的历史阶段里农业生产效率低下，农村经济与社会发展滞后，农民收入微薄，生活贫困。更为了强化这种二元经济运行机制，又通过了严格的户籍管理制度，了农民进入城镇就业和生活，固化了农民的农村劳动力身份，使千千万万农民束缚在低效率的农业生产链条上，维持着极低的收入水平和生活水平。改革开放了广大农民，使农民有了进行劳动力转移的机会，有可能在城市就业和生活。但是，当他们进入城市后又发现就业、社会保障、医疗卫生、教育行政等依然壁垒森严，无情地将他们排除在城市主流生活之外，即使他们在心理上和感情上能够承受种种显性或隐性的歧视，也难以或无力支付为得到某种平等所要付出的成本。在居住问题上，他们不能享受福利分房、住房补贴、优惠购房贷款，甚至连租房补贴都没有。城市就业低收入和生活高成本并存的现实使他们为了节省下多一些的收入而最大限度地缩减各方面的开支，包括支付最低廉的居住成本。

2、缺乏有效引导和推动是农民工居住问题产生的原因

农民工是城市低收入群体，其居住服务具有明显的公品特征，作为社会公品的供给者和社会管理者，应当行使相关制定和实施的职能。由于目前我国各级行政改革滞后以及职能转变不到位，的社会公共服务能力不强，通过引导和推动全社会解决农民工居住问题仍然存在许多障碍，无法有效形成相关部门和单位协同改善农民工居住条件与环境的工作机制。比如，对于建设农民工集中居住场所来说，难以协调开发企业或工业园区合理规划农民工集中居住点的建设内容；难以调动社会各方面力量，共同建设类似农民工公寓的农民工住房；难以有效解决现行土地使用、金融信用、税收等不利于加快开发建设农民工集中居住房屋的性问题。

3、企业缺乏社会责任意识和能力是农民工居住问题产生的社会原因

现代市场经济条件下，企业不仅要追求较高的经济效益，实现应有的经济利润目标，同时还必须承担起应有的社会责任，获得社会的认同与尊重。但是，一些企业滥用“劳动力成本低”的经营优势原则，不仅想方设法降低农民工工资、拖欠农民工工资，而且不提供或只提供最低水平的农民工居住条件，视改善农民工居住状况的支出为绝对成本，尽可能减少相关建设和改造农民工住房的一切费用。在调查中发现，少数企业经营管理者面对恶劣的农民工居住环境表示出一种漠然的态度。由于一些企业农民工就业竞争比较激烈，为了保住来之不易的工作岗位，部分员工对较差的居住状况采取无奈接受和忍耐的方式。还必须注意到，农民工租住住房，在缺乏规范管理的情况下，形成一对一的个别交易方式，缺乏市场供需的调节机制，房主容易哄抬房租。另一方面，随着市中心拆迁改造的进行，出租房源减少，价格普遍增高，农民工就只能选择偏僻、环境与条件较差的出租房屋居住。

4、农民工自身改变生存状况和生活方式的主动性不够是产生居住问题的个体原因

在调查中了解到，部分农民工过分关注短期内收入的绝对数量，为了积攒更多的收入，他们尽可能减少各种开支，包括合理的居住支出，采取“将就”、“凑合”的做法，不愿意改善十分不利的生存状况和生活方式，对各种居住和生活困难达到了最大的忍受程度；还有部分青年农民工缺乏基本的理财意识和能力，对本来不多的收入不能有计划支出，常常捉襟见肘，为了维持工作和基本生活状况，就只有尽力压缩居住支出和其它合理花费，人为地产生了种种居住困难，并且这种生活方式往往陷入恶性循环之中，不仅自身居住与生活困难重重，还直接影响正常工作，出现种种事故或意外。

三、常州市解决农民工居住问题的若干建议

根据农民工居住问题的本质特征和目前解决农民工居住问题的实践经验，本研究报告认为，进一步改善常州市农民工居住条件和环境的基本思路是：坚持并完善“引导和推动、企业主导和建设、社会参与和支持”三结合的模式，整合各类形成合力、整合各部门工作形成流程、整合各项社会资源形成支撑，

系统性解决农民工居住问题。具体建议如下：

1、确立全社会把解决农民工居住问题与共建和谐社会相结合的战略思路，稳步推进城市化进程。

农民工居住问题涉及全社会各方面，包括众多相关部门、农民工用工企业、房屋开发与经营企业、城市居民等，必须广泛宣传解决农民工居住问题对建设和谐社会、顺利实现城市化发展目标的重要意义，使全社会充分认识农民工在城市经济社会发展的重要作用，使社会公众深刻理解每个人的工作和生活与农民工的密切联系，使各部门、各单位把“以人为本”的科学发展观落实到农民工工作的实处，反对一切甚至歧视农民工的做法，努力消除各种认识误区，营造尊重农民工、帮助农民工的社会氛围。社会和谐是全社会成员相互沟通、相互理解、相互帮助的社会常态的集中概括，农民工既是社会和谐的重要建设者，也是社会和谐的当然受益者，正确处理好农民工就业与生活的关系、农民工与城市社会融合的关系，应该成为全社会成员共同关注并身体力行的事情。特别是各级及其管理部门，必须明确认识目前有效解决农民工问题对于未来区域经济与社会“更好”、“更快”发展的长期战略利益，正确把握目前改善农民工居住条件与环境对于未来更顺利推进城市化进程的前提关系，努力创造条件消除农民工融合城市主流社会生活的空间距离和心理距离。

2、切实转变城市管理理念，强化服务职能，建立长效解决农民工居住问题综合管理和协调工作机制。 必须按照科学发展观和正确政绩观的要求，加快城市由过去主要管理户籍人口向同时管理与服务常住人口及暂住人口转变，成为包括广大农民工在内的所有居民的服务型；由防范性管理农民工转向公平提供各类公共服务，寓管理于服务中。要充分认识到农民工既是城市生产要素，也是城市生活主体与消费主体；要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力；要调整城市公共财政支出结构，在财政支出中反映面向农民工的公共服务开支，为解决农民工就业、居住及其它生活问题提供公共财政的支撑和保障。当前，可以考虑扩大市农民工工作机构的人员编制数量，扩展其管理职能和职责范围，使其成为具体实施、协调农民工服务工作的综合机构，在组织上保证城市农民工事务管理与服务的统一和高效，并以此为基础，建立起长效解决农民工就业、居住与生活服务的管理和工作协调机制。

3、形成合力，系统集成社会资源，加快农民工安居工程建设步伐。

由于农民工居住问题的特殊性和农民工居住形式的复杂性，部门应该科学分析相关对解决农民工居住问题的效应状况，取消不利于改善农民工居住条件的各种性规定，制定并实施一系列鼓励企业兴建农民工公寓、农民工集体宿舍或农民工廉租房的投资、土地供应、信贷和财政税收。尤其重视不同形成的聚集效应，充分发挥的杠杆作用，最大限度地调动各类社会资源建设农民工居住房屋，推动农民工安居工程建设。

必须广泛动员社会资源，多渠道、多形式建设面向农民工的低租金住房。目前，和企业可以选择的途径大致有：（1）引导企业投资建设农民工公寓。如，企业可以使用园区工业用地或租用一定年限的集体土地，通过招标方式由开发企业投资建设农民工公寓。武进高新技术产业开发区“南湖家苑”便是这一类

型的农民工公寓。（2）投入建设若干规模化、标准化的农民工集中居住区，发挥典型示范作用。（3）城郊结合部的村镇利用集体土地建设农民工居住区。如，村镇可以将失地农民的土地补偿资金集中，利用闲置的集体土地投资建设农民工居住小区，既有效利用了土地资源，又形成了农民的长期经营性资产收入。常州市天宁区青龙街道“青洋新市民公寓”是这种类型的样板示范点。该农民工居住区以软、硬件设施完善、管理规范和服务周到而受到社会各界好评。（4）部分大型企业或联合建设农民工集体宿舍。

需要强调的是，农民工公寓建设必须首先纳入到城市规划、住宅建设和房地产发展规划中，在经济和生产有扩张或用工密集度高的区域规划布局农民工集中居住点，尤其在新建工业园区的规划中，要明确把农民工集中居住点作为企业配套设施的基本内容。同时，在选址和设计中要充分考虑农民工的居住特点和居住需求，提高住房的使用效率。

4、加快房屋租赁市场建设，强化规范管理，切实维护广大农民工的合法居住权益

为适应农民工居住方式多样性需求，必须引导和推动城市房屋租赁市场建设。在合理规划基础上，引导住宅开发企业建设面向农民工的低价租住房，向用工企业或农民工个人出租；鼓励各类基金投资经营性住房租赁业务；积极开拓长期、稳定的融资渠道，以利于企业建设低价租住房；对租赁经营性住房建设，在营业税、房产税方面给予优惠；对租赁型普通商品房的建设用地，其土地出让金实行年租制。对于农民工用工数量多、企业密集的区域，地方可以规划和引导相关单位有效利用闲置的厂房、校舍等建筑物，进行改造与配套，建设一部分安全、标准的农民工租赁房屋，满足农民工居住需求。

有关部门必须大力强化城中村、城郊结合部等区域的私人出租房屋的规范管理，健全相关法律、法规，建立私人出租房屋的市场准入制度，明确房屋出租的条件、标准要求及卫生、安全和社会治安责任，加强对私房出租行为的监管，打击违规出租房屋、哄抬房屋租金等不法行为，保障农民工的合法居住权益。同时，健全房屋租赁登记备案管理制度，规范房屋承租人的行为。为更好地对农民工租房进行管理与服务，应建立房屋租赁信息发布制度，定期、分区域、分类性向农民工提供及时、有效和适宜的房屋租赁服务。

5、强化农民工用工企业社会责任意识，进一步改善农民工的居住条件和环境。

对于相当多数的劳动密集性企业，如，纺织、服装、建筑施工企业，有关部门必须加强对企业农民工居住情况的监督管理，促使企业增强社会责任意识，努力按相关标准与要求改善农民工集体宿舍或施工现场的居住条件和环境，提供农民工居住的安全保障；把企业提供农民工居住条件的状况列入企业社会信用评价范围。同时，应对企业在改善农民工居住环境方面增加的成本进行适当补贴，鼓励企业积极解决农民工居住中的各种困难。

6、积极创造条件，逐步将农民工纳入城市住房保障范围。

根据《住房公积金管理条例》有关规定，任何企业和职工都有义务缴存住房公积金。但是，在实际情况中，相当多企业缺乏为农民工缴存公积金的意愿，农民工本身也没有相应的积极性。因此，部门应努力把城市住房保障范围覆盖到包括农民工在内的所有职工，社会各界要把为农民工缴存住房公积金作为保障农民工权益的大事看待。同时，应制定并实施农民工住房公积金支付房屋租金的和相应的操作办法，引导农民工用好用活住房公积金，以利于改善自身的居住条件。对于长期工作和生活在城市的农民工家庭，可以适当放宽经济适用房购买条件，惠及更多的农民工。特别要激励那些在城市工作时间长、有突出贡献或有技术、技能专长的农民工，为他们提供享受城市经济适用房的机会。

当前，我国正处在经济与社会快速发展的战略机遇期，也是近年来全社会重视解决农民工进城就业与生活问题，大力维护农民工生存权益的最好时期，农民工在城市经济社会发展中的地位和作用日益重要，尊重农民工、关爱农民工的社会文化氛围日渐形成。我们有理由相信，在、企业和社会各界的共同努力下，全市农民工工作必将跃上新的台阶，广大农民工的合法权益能够得到切实保障，广大农民工的居住问题也能够得到有效解决

居住标准：

现代国际文明居住标准：

国际文明居住标准是世界各国占主导地位的先进居住水平特性的综合反映，并具有鲜明的民族特色，既包括居住水平的数量和质量方面的内容，又反映居住的社会经济和文化的发展，具有一套科学的衡量标准体系，现代国际文明居住标准的基本内涵有四个方面。

一、以人为本

20世纪社会生产力的迅猛发展，使人们的生活水平有了很大的提高，对生活质量的改善越来越被引起重视。从对住房的需求来看，也逐步从“人适应房”过渡到“房适应人”的心理取向。

以人为本的理念包括以下几个方面内容：首先，空间环境应能满足人的活动。教育、商业、文体、医疗、休闲等基本需求要落实到位，住宅内部空间则要满足居家的会客、起居、餐饮、学习、工作、漱洗及贮藏等方面的实际需要。

其次，生态环境与人相互适应。应特别注意与自然环境的结合与协调，善于因地制宜、因势利导地组合一切可以运用的元素，减少人工痕迹，保持人和自然的协调发展。

再次，智能化应具有适用性。国际文明居住标准认为，生活就应该有生活的样子，需要有祖辈含饴弄孙的天伦之乐；需要有风花雪月、缱绻缠绵；需要有追逐嬉戏、天真烂漫的情调。因此，智能化的运用应该是有选择的，更适宜人的发展需求。目前有广泛适用性的电脑网络、光纤通信、太阳能的利用以及净化处理和警示系统的安装。

二、以社会为本

国际文明居住标准提出的以社会为本，旨在实现住宅的社会化和社区化。首先，它要求有一个良好的社会化服务体系。近年来，随着经济的发展和家庭结构小型化、人口老龄化、居住单元化等新变化，社区服务已由对老弱病残、优抚对象等社会特殊群体的福利和服务走向整个社区居民的便民服务，服务的形式也越来越灵活，实行无偿、低偿、有偿服务相结合，设施服务与互助服务相结合，集中服务与分散服务相结合等形式。

其次，以社会为本强调社区的邻里交往，要在邻里交往的环境优化上创造一种亲切怡人的社交氛围。这就要求对住宅区的建设推行特别规划设计，提供充分的公共场所。对于社区的安全保卫与治安环境的优化也能起到积极的促进作用。

新加坡的住宅建设十分强调传统文明和以社会为本。一是提倡家庭和睦，尊敬和赡养老人。二是便于邻里交往，促进邻里和睦。三是兴建多代同堂组屋，新加坡认为几代同堂而居的大家庭是完美的居住生活方式，并竭力予以倡导。

三、以科技为本

以科技为本强调尽可能将现代环境、生态、智能、潜能等新技术融入住宅建设和居住生活之中。规定新材料、新产品、新技术的采用率，即结构体系不低于50％，外墙材料不低于60％，内隔墙材料为50％以上，屋面保温防水材料为90％以上。在住房设计上，加快新产品、新技术的推广应用。使智能网络工作站进入每一个家庭，保证住宅小区内数据、语音、图像等多媒体信息传输，使住户坐在家里就能迅速了解外面的世界。智能布控系统的引进，实现了住宅区的全方位监控，极大地方便了住户的日常生活。红外线防盗设施的运用，使住户可以安心睡觉，放心外出，有效地优化了治安环境，增强了住户的安全感。

四、可持续发展为本

国际文明居住标准采用可持续发展策略，强调三个方面的效益。

一是大环境效益。这里的环境指的不仅是居住区或一个城市内部的空气、噪音、绿化等方面的质量，而是关注整个国家，乃至全球的环境状况。首先，它要求在住宅建设中节省资源和能源消耗；其次，它要求扩大资源的循环利用。

二是社会效益。通过住房标准与类型的多样组合，使不同收入、结构和年龄的家庭能够和睦相处，并通过相互帮助减少对服务设施的需求。

三是体内平衡效益。住宅或居住区就其规模而言，不可能实现彻底的体内平衡，但通过两方面的具体措施可以接近体内平衡。第一，利用可再生能源和资源，如采用现代科技，扩大太阳能、风能和沼气的适用范围。第二，废物利用和净化。将生态林做法引入居住区，使居住区内产生的废气在散入其他地域前得到

净化。同时，对污水和垃圾进行处理和循环利用。

国际文明居住标准强调住区的高绿化率。住宅间绿地一定要相互渗透，融会贯通，作为居民主要休憩活动的场地，一般以草地为主，并辅以林木、花卉，以利于调节空气；在室内环境上，讲究自然、韵味、浪漫与色彩的和谐统一，以保持优雅、宁静、舒适的居室氛围。

参考文献：

（1）张兵，关于城市住房制度改革对我国城市规划若干影响的研究，1993年《城市规划》。

（2）邓宏乾，关于住房保障制度的与选择，2000年《中国房地产》。 （3）《成都建筑》1997年第二期。