农业产业发展中土地流转存在的问题及对策建议
（款场乡 李秀进）
近年来，农村全面推进农业产业化进程，深化农村产业结构调整，大力发展农业产业，有力地促进了农村经济社会的繁荣和发展，取得了很好的成效。随着农业产业化的不断深入，传统分散式的农业生产方式已不能适应产业发展的需要，集约型、规模化的农业生产越来越普遍。这有效促进了土地、劳动力等农业生产要素的进一步优化配置，极大地提高了生产力。但在现实中，土地流转方面出现了一些突出问题，严重影响和制约着农业产业化的发展。现结合款场乡农业产业发展的实际，对土地流转问题进行初步的探讨。
一、基本情况
（一）人口和自然资源情况
款场乡位于三穗县东部，距县城48公里，国土面积104.5平方公里。全乡辖10个行政村78个村民组3797户13942人，其中侗族人口占98.1%，是一个典型的少数民族聚居的边远贫困农业乡。2011年底，全乡16—60岁的劳动力9623人，其中外出务工4402人。耕地总面积9180亩，其中田5600亩，土3580亩，人均耕地0.66亩，只有全国人均耕地1.4亩的47%。人多地少现象突出，农村剩余劳动力较多。
（二）农业产业发展和土地流转现状
款场乡因地处偏远山区，经济基础差，农业基础设施建设相对滞后，抗御自然灾害能力弱，农业产业发展缓慢。自2006年县委、县提出大力发展烤烟产业的决策部署以来，乡、
积极响应号召，紧紧依托紧挨天柱清香型烤烟种植区域的有利区位优势，全力发展烤烟产业。在2008年集中种植的基础上，2009年以来，州委、州决定把等溪回龙至中等坝区建成现代烟草农业示范基地。该基地规划烟区1000亩，每年涉及土地流转（等溪村、中等村）13个村民组598户，流转面积572亩。2011年，乡、积极引进外资，与贵州土包子公司签约资金1000万元，发展蔬菜产业，辐射带动周边群众种植蔬菜300亩，带动当地80余人就业，有效推动了当地经济社会发展。
二、土地流转中存在的问题及成因分析
（一）存在的困难和问题
在农业产业的发展中，土地流转牵涉的范围较大，农户较多，且关系到农民和各方面的切身利益，形成了深层次、较复杂的矛盾，存在较多的困难和问题。归纳起来主要有以下几个方面：
1、缺乏依据，土地流转困难。在当前的农村土地流转中，由于缺乏统一、具体的，农民心存芥蒂，担心自己的利益受到侵害，生计得不到保障，往往不愿将土地让出来。而基层也因没有具体的依据，难以对规划区的土地进行统一规划和协调流转。如在款场乡近几年发展烤烟产业中，由于每户的种植面积都是8亩以上，而自家的土地既不集中面积又少，每户最多只有2亩左右的耕地，远远达不到一个烤房需要种植的面积，必须进行土地流转，整合别人的土地集中连片种植。在流转中，农民不肯出租土地的情况较多。有的是失去土地后确实生活有困难，有的则是提出不合理的附加条件故意难。为了推动烤烟产业的发展，在每年的土地流转中，乡、村两级都不得不多次到农户家中作工作，帮助烟农协调土地。既耗费了大量的人力，又延误了时间，错过了农事季节，影响烤烟生产整体进度和效益。
2、在土地流转中存在两难的境况，土地流转价格矛盾突出。农业是自然和市场双重影响的
弱势产业，比较效益低，利润空间较小。而在土地流转中，转出方要价较高，这样则增加了产业发展的成本，进一步压缩产出利润，难以激发发展产业的积极性，阻碍产业的发展壮大。如果压低转让租金，则转出方农民的利益难以得到保障。两者之间的利益难以兼顾，往往因为价格问题而僵持不下。款场乡在发展烤烟产业整合土地时，也遇到这类比较突出的问题。通过几年的实践，大部分烟农由于没有掌握相关技术，烤烟种植水平不高，产值低下，烟农赚钱的少，亏损的多，没有经济能力承担高额的租地费用。为了兼顾烟农与转让土地农民的利益，既不挫伤烟农的积极性，又不损害群众利益，只能由乡出台优惠，对部分烟农的租地费用进行补贴，同时对种烟大户给予倾斜。在今年中，烟农按每亩400元的土地流转费付出，而农户不愿意把土地流转出来，觉得流转费较少。最后，乡为搞好土地流转工作，由财每亩增加50元的标准补贴给农户。烟农的租金差额解决了，但加重了乡财政的负担。
3、土地流转致使农民间接失业，存在不稳定因素。发展农业产业化虽然能够为当地失地农民提供一些就业机会，但因现代农业生产中，多数采用集中连片规模生产，实行机械化作业和科学种植，科技含量较高，所需工种技术性强，部分农民年龄偏大，文化素质低，难以掌握现代农业生产技术，无法实现再就业。因此，部分租地农民失去或减少就业机会，间接导致部分农民失业，直接影响其经济收入，造成生产生活困难。据统计，款场乡在2009年等溪烤烟基地发展烤烟中，共流转土地375亩，涉及等溪、中等两村476户村民。到目前，乡、村两级共接到等溪、中等两村300余户租地农户反映生产生活困难问题，有200余户向乡民政部门递交了困难补助和农低保申请。经核实，在反映生产生活困难的农户中，有近70%是真正存在困难。而当前的农低保又不能直接将其纳入保障对象，乡民政部门也力承担如此大规模的困难补助。部分农民也因此心存怨气，加大了对的不满，存在一定的维稳隐患。
（二）成因分析
形成上述问题，主要原因有以下几个方面。
1、不具体，监管措施不到位，土地流转难规范。随着农业产业化进程的推进，土地流转越来越普遍，也越来越迫切。在农村中，土地使用权的合理流转一直是主要内容之一，这在一系列农村中均有涉及，但都比较原则。当前，对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门都没有具体的实施细则，在流转程序、流转方式等方面缺乏统一规定，无章可循，各地都是在摸着石头过河，造成农村土地流转不规范，操作异常困难。由于没有具体的依据，乡镇基层和村集体难以有效组织土地流转。在规划发展规模产业中因土地问题难以解决，严重影响和制约着农业产业化进程。
2、观念落后，发展意识不强。由于农村经济社会发展相对滞后，信息闭塞，再加上受传统观念和小农意识的束缚，农民的思想观念仍较落后。一是部分农民对土地的依赖和眷念很深，有的外出务工后，宁愿将土地抛荒也不愿流转给别人耕种。二是靠地吃饭的思想非常严重，有的农民认为只有种地才能养活自己，没有了土地也就意味着生活没有了保障，不愿将土地进行流转。
3、就业渠道少，群众发展能力弱。农村人多地少，经济落后，没有厂矿企业，而剩余劳动力较多，土地出租后，农民没有土地耕作，大量的劳力闲置，无法安置就业，造成租地农民间接失业。加上租地农民文化素质较低，发展能力弱，一旦失去土地，也因缺乏资金和技术等，难以发展其他产业或从事其他行业谋求经济收入。尤其是一些年老的农民，更是存在困难。这直接导致了部分租地农民的收入减少，造成生产生活困难。
4、现有的社会保障未能将租地农民纳入保障范围，乡、村财政困难，难以解决租地农民的生产生活困难问题。而发展产业大多是经各级决策进行规划主导的，租地农民出现生产生活困难后，都把矛头指向部门，要求给予解决实际困难。这就形成了与租地农民之间的矛盾，因牵涉面广，并且关系农民的切身利益，如果问题长期得不到妥善解决，易激起，引发上访和件，造成社会不稳定。
三、对策建议
只有理顺当前土地流转中存在的问题，探索解决制约农业产业发展的瓶颈难题，才能顺利推进农业产业化进程，推动农村工作顺利开展，切实维护农民的利益。现就解决土地流转中出现的困难和问题提出如下建议。
（一）探索可操作性强的土地流转，规范土地流转。
根据关于土地合理流转的要求，由县级以上农业主管部门深入开展专题调研，广泛征求各方意见，并结合本地区实际，探索并形成一套科学且具有可操作性的土地流转，明确规定土地流转的程序、手段、年限以及审批权限等具体要求。并根据各地经济社会发展状况，确定土地流转的租金上限，实现标准统一，防止因租金矛盾影响土地流转。这样，可使土地流转有据可依，趋于规范，既便于规划发展农业产业，又能保障租地农民的利益。同时还可以探索新的土地流转方式，如在发展农业产业中，租地农民可以用土地入股的方式参与产业发展，实现利益共享，确保租地农民的收益最大化。
（二）强化对租地农民的教育培训，转变传统观念，提高发展能力。
通过邀请周边在发展产业取得明显成效的致富能手作宣讲，带领部分代表到外地实地考察学习先进经验等，以增强农民发展意识和信心，开阔眼界，转变传统观念。同时，加大对租地农民实用技术的培训，可针对当前的热门行业和租地农民感兴趣的知识技能进行培训，要注重实效，保证学员能真正学到技术，确保培训质量和效果，严防走过场。以进一步提高农民创业和就业的能力，扩大其创业和就业的机会。
（三）加大对农民创业的扶持力度，解决租地农民再就业问题。
加大对本地区经济发展现状调研，探索适合本地经济发展的方式和产业，主要以规模种养殖及其产品深加工为主，延伸产业链，增加产品附加值和就业岗位。大力鼓励和扶持有意向、有能力的农民带头创业，为其提供创业信息和优惠。在资金、信息、技术、销售等关键环节和问题上给予指导和支持，帮助其发展壮大产业。同时优先安排租地农民到企业工作，以解决其就业难问题。
（四）加大对租地农民的扶持，切实解决其生产生活困难的问题，消除后顾之忧。
一是在实施农低保、危房改造等惠民中向租地农民适当倾斜，如根据租地农民的贫困程度，在同等条件下优先享受农低保和危房改造等。二是结合租地农民的实际，有针对性地在发展生产和日常生活中给予租地农民的扶持和照顾。三是由县级民政部门统筹民政资金，对生产生活确实困难的群众给予困难补助。四是上级加大对乡镇发展产业的扶持力度。如在发展烤烟产业中，对还处于起步阶段、无经济实力的乡镇，应根据种植面积和实际产值尽量提高烟叶税的返还比例，用于租地农民的生活困难补助。
