农业综合开发项目审计工作要实行“三个转变”

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来源：《农业开发与装备》 2012年第4期

江苏省如东县农业资源开发局 张杰 丁学义

“十一五”以来，党、坚持统筹城乡发展，出台了一系列强农惠农富农，农业农村发展取得了举世瞩目的巨大成就。农业综合开发作为农业农村经济工作的一个重要组成部分，也进入了一个快速发展的新时期。通过国家农业综合开发项目的实施，较好地改善了项目区的生产生活条件，提高了农业综合生产能力和综合效益。在新的形势下，项目质量和效益是农业综合开发的生命，如何针对农业开发项目的特色，强化农业开发项目资金管理和项目管理，促进国家农业综合开发项目管理科学化、制度化、规范化，保证资金安全运行和有效使用。笔者认为，对农业综合开发项目审计工作要在主体、内容、组织上实行“三个转变”。

一、审计的主体从项目竣工决算审计向项目建设全过程审计转变

从近几年实施的情况来看，项目审计工作侧重于项目单一竣工决算审计。在审计的内容上不完善、组织形式上不具体、审计标准上质量也不高、权威性不强，有的甚至只是流于形式，成为项目验收和资金结算的一个程序。笔者认为，项目审计工作，应由过去单一项目竣工决算审计向项目全过程审计转变。

1．全过程审计的作用

一是全过程审计是推进管理制度创新的重要举措。建立科学的审计制度，开展农业综合开发项目全过程审计，必将为农业综合开发事业的发展注入新的活力和动力，从制度上解决农业综合开发资金和项目管理过程中的不规范行为，进一步提升农业综合开发项目管理的水平。

二是全过程审计是推进项目质量和投资效益的科学论证。实施全过程审计，可以全面准确反映农业开发项目全过程的真实情况，从而可以促进建设单位强化管理意识，完善管理制度，及时改进管理方法，保证项目质量和投资效益。

三是全过程审计是推进廉洁从政机制的监督保证。全过程审计有利于把社会的监督渗透到权力的运作过程中，从而达到监督的经常性、有效性，防止权力的滥用。通过实施全过程审计把公共财政的理念贯彻到项目建设和管理的全过程，坚持公开、公平、公正建设项目，真正把开发项目建设成为“民心工程”、“放心工程”、“阳光工程”。

2．全过程审计的目的

一是对制度落实的有效监督。面对农业综合开发投资规模不断增加，项目建设主体日趋多元，项目建设管理压力明显加大的新情况，在农业开发资金和项目管理上仍然存在诸多问题，全过程审计从强化资金和项目监管入手，可以切实加强制度建设，确保资金安全、项目安全、人员安全，把开发项目做成“廉洁工程”，对制度执行和落实的有效监督。

二是对审计内容的进一步完善。全过程审计应当贯穿于项目的计划、实施、验收的全过程，在项目立项论证、预算评审、决算审核的全过程的参与，充分完善审计的内容范围。

三是对资金管理、项目管理、绩效评价的进一步规范。从资金管理角度，是对项目资金的来源、分配、使用、支出及效果等各方面的审计监督；从项目管理角度，是对项目立项、设计、概（预）算、招投标、实施、竣工决算及效果等项目管理的各个环节的审计规范；从绩效评价角度，是对项目的资金使用、经营状况、预期效益、有关产业内容的具体效益分析，对实现的经济效益、社会效益、生态效益等方面的效益和影响进行客观全面的绩效评价。

3．全过程审计的重点

主要在以下四个方面：一是对立项阶段。重点审查项目立项程序是否合法，可行性研究报告及项目建议书是否合理，初步设计是否科学。包括立项的理由、建设规模、实施方案、社会和经济效益的预测充分论证。初步设计规划的科学性、工程单价的准确性和工程布局的合理性，依据农业综合开发项目工程设计要求和概（预）算编制办法，做好正确分析，对工程项目进行科学规划和有效控制。

二是对招投标阶段。重点审查工程造价是否合理。对项目工程进行单价分析，测算成本价，协助参与工程招投标部门完成相关工作，加强对农业开发项目招投标工作的审计监督和检查。

三是对项目实施阶段。重点审查施工各环节是否按实施方案操作。各个节点的记录、设计变更通知、施工日记、监理日记、构件实验报告、主要材料合格证等，为竣工决算审计掌握真实准确的第一手资料。

四是对工程项目竣工决算阶段。主要是对施工单位提供的决算书是否真实。根据施工竣工图及其变更通知单、验收记录、监理资料等审查工程量计算表中工程量的计算核对的全过程。

二、审计的内容从项目单一审计向项目效益分析扩张审计转变

农业开发项目资金绩效评价作为一个全新的开发管理理念，由于工作刚刚起步，尚处于尝试阶段，仍有许多问题需要进一步研究和探索。笔者认为，审计内容上要加大审计范围，在工程项目审计的同时，应向开发项目效益分析扩张审计转变。

1．项目立项时审计要考虑项目效益分析

一是在审计内容上要确立效益分析内容。根据项目的资金使用、经营状况、预期效益、有关产业等确定绩效评价的具体内容。

二是在经济指标上要确立审计范围。具体讲，在土地治理项目上可以设置经济指标是：农业生产条件及生态环境改善、提高农业竞争能力、年新增主要农产品生产能力、项目区年直接受益农业人口数、项目区年直接受益农户数量、项目区年直接受益农民年纯收入增加总额等。对产业化项目上可以设置经济指标是：年新增生产能力、年新增总产值、年新增利税、年新增增加值、固定资产形成总额、年新增就业人数、年直接受益农户数量、年直接受益农民年收入增加额等。通过以上指标与预期目标进行比较，反映项目所实现的经济效益、社会效益、生态效益。既要考评项目立项决策的合理性，为科学立项提供参考，又要考评项目实施后实际取得的效果。

2．项目运行时审计要注重项目效益分析

一是要注重农民综合素质的提高。突出农民是综合开发主体，在项目绩效评价时，要注重农民综合素质的提高和农民的满意度。而目前农业开发资金大多数投放在生产基础设施的改善上，通过项目实施，较好地扩大了农业的生产替力，而农业生产力的决定因素是农民，最终通过项目实施，农民依靠科技致富，充分调动了农民的生产积极性，使农民科学种田素质、市场

竞争意识、时代意识等都有所提高，从而使开发机制由输血转变为造血，才能为项目区农业发展注入最活跃的生产力。

二是要注重绩效评价的方法。在农业开发项目绩效评价指标数据来源上采用辅助方法。除了采用经济、技术指标外，还应当采用一些辅助方法，如公众评判法、综合因素法、最低费用法等，力争做到科学、客观、公正，真正建立起以绩效评价结果为导向的农业综合开发资金分配和投入机制。

三是要注重绩效后评价的综合分析。在搞好项目检查验收的基础上，积极开展项目建设与运行情况的后评价工作，对项目的立项决策、建设目标、设计施工、竣工验收全过程进行系统和综合的分析；对资金筹措、拨付使用、资金核算和县级报账制进行全面的审查评论；对项目产生的经济、社会和环境等方面的效益和影响进行客观全面的绩效评价。

3．项目评价结果要科用效益分析

农业综合开发资金绩效评价的最终的目标是提高财政支出的使用效率和效益，评价结果的运用应以实现这一目标为出发点。在具体操作中应从规范项目管理入手，从三方面科用绩效评价结果：

一是各级农业综合开发部门要将评价结果作为分配财政资金的重要依据。对于资金绩效好

的地区多投入，对资金绩效差的地区少投入，力争将有限的资金用到效益最好的地区和项目上。

二是将绩效评价结果作为制订和科学立项的重要参考。通过对不同地区、不同项目间绩效差异的分析，找出没有实现预期效益的原因，以及资金和项目管理中的薄弱环节，从而及时调整，完善办法，提高立项的准确性和资金管理的水平。

三是将评价结果作为宣传农业综合开发成果和接受公众监督的重要渠道。为了保证评价结果的客观和公正，绩效评价过程中往往要有中介机构和农民群众的参与，这本身就是一种社会监督。通过网络或其他宣传媒介将评价结果向社会公布，既可以对外宣传农业综合开发成果，同时也开辟了一条接受社会公众监督的新渠道。

三、审计的组织从县级委托审计向市级和中介机构参与审计转变

项目审计，关注的重点是农业开发工作的质量和效益，最终要体现在群众满意和推动农民增收、农业增效和农村经济可持续发展上，从而使财政投资达到最佳的经济性、效率性、效果性。在新的形势下，如何针对农业综合开发项目的特点，强化项目资金管理和项目管理，在审计组织上应由过去县级单一审计的模式，向市级和中介机构参与全过程审计转变。

1．确立审计组织

一是审计组织形式的确立。目前的审计形式大多是县级开发管理部门委托审计机构进行审计，审计的内容单一，审计工作侧重于竣工决算审计，由于没有统一组织，要求也不具体，审计的人员配置局限，有的地方出现审计质量不高，权威性不强的问题。综上因素，笔者认为，建议在审计组织上应改为市级统一牵头组织，或市级开发主管部门内设专门审计处(室)；在形式上成立专职审计人员集中审计,或组建由各县（市、区）审计部门和优秀中介机构参加的审计组织；在人员配置上，科学配备财务审计人员，要有懂工程设计、概预算编制以及农业经济、农田水利、经济管理等相关知识的复合型人员。

二是审计主体内容的确立。应由过去对工程单一项目竣工决算审计向项目全过程审计转变，审计不仅仅是工程决算审计，而是对资金管理、项目管理和绩效评价三条线全过程的审计，三

条线关系是相互相成的，在形式上有分有合，既有财务审计、工程审计，又有效益分析审计，既要室内财务检查，又要与室外实地检查相结合。

三是审计方式方法的确立。审计工作要针对项目工作的特点和周期，与项目管理工作、监理工作紧密结合，统筹安排，采取每年定期发布审计要求和审计方法。同时要加强对审计人员的培训，在审计前要对审计人员岗前培训，明确审计的对象、目标、形式、方法、范围、标准和要求 。

2．规范审计程序

审计范围以涉及财政农业综合开发资金投入的各个环节为全过程审计对象，目的是审查和

评价整个程序中各个环节工作的质量和效果。全过程审计是一个系统过程，可以分为三个阶段。

一是准备阶段。主要任务是掌握农业综合开发的方针、指导思想及当地农业开发的有关情况，明确审计对象、审计目标，选择审计方法和标准。

二是实施阶段。是全过程审计活动中最重要的阶段，是对项目资金运行、项目建设管理和项目效益分析情况的全过程跟踪审计。

三是总结阶段。写出审计报告，要全面准确及时地反映农业综合开发项目管理、资金管理和绩效评价的全貌，对存在的问题和建议及整改的内容要明确时间节点。

3．公布审计结果

通过项目审计的目的是促进国家农业综合开发项目管理科学化、制度化、规范化。审计的结果是证明资金是否安全运行、项目管理是否规范和绩效评价的结果是否科用。因此，审计报告具有较高的权威性，应当在一定的范围内公布，做到公开、透明。开发部门收到审计报告，要高度重视，严格维护审计报告的严肃性。主管部门应把审计报告的评价作为对年度考核、资金分配的重要依据。对审计报告中提出的问题和建议，县级开发部门要认真对待、及时整改，市级开发主管部门要负责督查、落实到位，真正把开发项目办成群众满意、社会认同、放心的优质工程。