澳门基本法与居民基本权利的保障

骆伟建1

澳门特别行政区已经走过了九个年头，特区按照澳门基本法的规定，为保障居民的基本权利和自由作出了不懈地努力，而澳门居民也享受了基本法规定的基本权利和自由。对九年来的澳门状况作一分析，为今后的发展和完善提供借鉴是十分必要的。笔者就此从三个方面、三种关系提出看法。

一、对澳门现状的三个方面的检视 澳门特别行政区基本法第三章“居民的基本权利和义务”对居民享有的基本权利和义务作出了比较广泛的规定，对照基本法的规定，在执行基本法方面和居民在实际享有权利和自由方面既有值得肯定的地方，也有需要进一步完善的地方。

（一）立法保障 基本法在规定居民的基本权利和自由的同时，还规定居民要依法享有权利和自由。这给特区的立法会和提出了一个任务，即通过立法和完善法律来具体保障居民的权利和自由的实现。 在九年中，根据基本法新立法的或保留、修改原有的法律法规方面有进展。

实施基本法第24条，确认居民资格的有：新订的第8/1999法律《澳门特别行政区永久性居民及居留权法律》、第7/1999法律《澳门特别行政区居民办理国籍申请的具体规定》、第8/2002法律《订定澳门特别行政区居民身份证制度的基本原则》。行规有：第7/1999号行规《澳门特别行政区居留权证明书发出规章》、第23/2002行规《核准澳门特别行政区居民身份证规章》。

实施基本法第26条，保障选举权的有：新订的第3/2004法律《行政长官选举法》，第3/2001法律《立法会选举法》，第12/2000法律《选民登记法》。

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澳门大学法学院教授

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实施基本法第27条，保障言论、新闻出版、结社、集会、、示威自由和参加工会、罢工的权利的有：原有的第7/90/M法律《出版法》、第2/93/M法律《集会权及示威权》、第2/99/M法律《结社权规范》。 实施基本法第28、29条，保障人身自由的有：新订的第9/1999法律《司法组织纲要法》中人身保护令规范、第6/2008法律《打击贩卖人口犯罪》。原有的第11/95/M法律《澳门刑法典》及第48/96/M法令《澳门刑事诉讼法》的有关规范。 实施基本法第30条，保护人格尊严和隐私权的有：新订的第8/2005法律《订定个人资料保》。以及原有的澳门刑法典及第39/99/M法令《澳门民法典》的有关规范。 实施基本法第31条，保护住宅不受侵犯的有：原有澳门刑法典和澳门民法典的有关规范。 实施基本法第32条，保护通讯自由的有：原有的第16/92/M法律《通讯秘密及隐私保护》。

实施基本法第33条，保护出入境自由的有：新订的第6/2004法律《非法入境、非法逗留及驱逐出境的法律》、第4/2003法律《修改入境、逗留及居留许可制度的一般原则》。第9/1999号行规《澳门特别行政区旅行证件签发规章》、第10/1999号行规《澳门居民往来特别行政区旅游证签发规章》。

实施基本法第34条，保护信仰自由的有：原有的第5/98/M法律《宗教及礼拜的自由》。

实施基本法第35条，保护择业自由的有：新订的第7/2008号法律《 劳动关系法》、第9/2003号法律《劳动诉讼法典》、第12/2001法律《工作意外及职业病法律制度》及修改。第17/2004号行规《禁止非法工作规章》。 原有的第4/98/M号法律《订定就业及劳工权利纲要法》。第52/95/M号法令《订定在劳动关系内须遵守之规则，以保障男女劳工在就业上获平等之机会及待遇－－若干废止 》。

实施基本法第36条，保护司法救济权的有：新订的第9/2004法律《〈司法组织纲要法〉及〈民事诉讼法典〉条文的修改及附加》

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（设立轻微民事法庭）。以及原有的第55/99/M法令《澳门民事诉讼法典》，澳门刑事诉讼法典的有关规范。第5/94/M法律《权的行使》、第21/88/M法律《法律援助章程》。第41/94/M法令《规范司法援助制度》。2009年初立法会审议修改并通过的《法律和的运用》，就是为保障基本法规定的居民“获得律师援助”这一权利的全面落实，“在任何程序”之后加上“及在有关程序的任何阶段”，以确保获得律师的帮助。 实施基本法第37条，保护教育、学术研究、文化创作自由的有：新订的第9/2006法律《非高等教育制度纲要法》、第9/2000法律《订定澳门特别行政区科学技术的纲要》。行规有：第17/2007修改《免费教育津贴制度》、第16/2007《订定教育发展基金制度》、第20/2006《订定学费津贴制度》、第19/2006《订定免费教育津贴制度》、第16/2005《基础教育学生学费津贴制度》，第14/2004《设立科学技术发展基金》。 实施基本法第3，保护婚姻自由的有：原有澳门民法典的有关规范，第6/94/M法律《家庭纲要法》。 保护青少年权益的有：新订的第2/2007法律《违法青少年教育监管制度》、第6/2001法律《加重因利用不可归责者犯罪情节的刑罚》。 实施基本法第39条，保障社会福利的有：新订的第6/2007号行规《 订定向处于经济贫乏状况的个人及家团发放援助金的制度》、第12/2005行规《敬老金制度》及修改、第12/2008号行规《订定现金分享计划的安排》。第234/2004号行政长官批示《 将社会保障制度扩展至自雇劳工》。原有的第58/93/M号法令《核准社会保障制度》。 从以上所列举的对居民享有的权利和自由具有重大影响的法律法规的介绍中可以看出，澳门特区保障的法律体系的基本框架已经形成，有法可依。当然法律保障也有需要完善的方面，如，劳工界希望的工会法有待考虑，已有的法律法规中的一些规定也需要根据社会的发展作出修改。

（二）依法行政

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澳门特区的保障，除了建立法律保障体系以外，依法行政是重要的一环。在依法行政，改善经济与民生，创造物质条件，丰富社会的文化生活，营造良好的社会环境，保障居民充分享有基本权利和自由方面作出了努力。 1，发展经济，改善民生 ，提供必需的物质基础 居民享有法律上规定的权利和自由是需要有一定的物质条件为基础的，尤其是经济上的权利；受教育的权利；从事文化、科技、学术研究的权利；社会福利的权利。没有经济基础，上述权利将受到很大的。虽然，经济的发展不是必然的带来经济、教育、文化、社会权利的实现。但是，没有经济的发展，经济、教育、文化、社会的权利是万万不能实现的。 在发展经济方面作出了成绩。2000年，澳门经济改变了连续四年衰退局面，实现4.6%的增长率。以后的7年间，澳门ＧＤＰ年均增速达12．1％，2007年澳门GDP创下1536.1亿元（澳门元）的历史新高。2007年的财政盈余比2000年增加逾30倍，特区外汇储备7年增加2．73倍。22008年全年经济增长尚保持较高的速度，本地生产总值实质增长率为12%。3 （1）社会经济的发展，带来了居民生活的改善。根据统计暨普查局在2007年9月至2008年9月期间进行每五年一次的住户收支调查，全澳共有167,187个住户，其中133,548户（79.9%）居于私人住宅，而居住在经济房屋及社会房屋的分别有27,871户（16.7%）及5,768户（3.5%）。全澳住户的每月消费开支总额约为30.8亿元（澳门元，下同），较02/03年名义上升107.6%，实质升幅为74.9%。住户每月平均消费开支为18,394元，较02/03年的11,026元名义上升66.8%，而实质升幅为40.5%。全澳住户的每月收入总额为41.0亿元，较02/03年名义上升99.5%，实质增幅为68.0%。住户每月平均收入为24,528元，较02/03年名义增加60.3%，而实质增幅为

35.0%。住户年平均收入为240,000元及以上的比重较02/03年上升27.6个百分点至50.7%；而年平均收入少于48,000元的住户则占4.6%，较02/03年减少7.6个百分点。4经济的发展，收入的增加，为居民享有物质和精神生活创造了条件。

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参见新华网澳门12月17日电，《澳门经济发展处于历史最好的机遇期-----专访澳门经济学者杨道框 参见澳门特区经济财政司谭伯源对媒介的讲话，澳门日报，2009年1月13日。 4

参见特区统计局网页

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（2）社会经济的发展，为教育事业投入大量的资金，使居民受教育的权利得到充分的保障。 在教育方面：在２００７－２００８学年“学校发展计划”及“校舍修葺和设备更新计划”中，澳门特区拨出总金额约２．７２亿澳门元资助学校发展。２００７－２００８学年的资助由新设立的教育发展基金拨出，资助６８所学校共１００个校部。5澳门实现了从幼稚园到高中的十五年免费义务教育，保证了人人享受平等的教育权。 为经济困难学生，调升学费及文教用品津贴，除提供“特别奖学金”外，还增加“大专助学金”资助名额，并推出“利息补助贷款计划”；提升“持续教育资助计划”和回归教育津贴的资助金额；大幅调升教师直接津贴金额，增加年资奖金级别；资助非高等教育私立学校和协助公立学校为教师购买手提电脑，协助学校更新信息科技设备；持续为教学人员的专业发展提供资源和条件；组织骨干教师培训，扩展教学设计奖励计划。 （3）在文化事业方面，拨出专项资金，组织本澳专业社团协会前往内地参加动漫产业博览会、文化产业博览会等；对多项文物建筑进行了修复。回归九年来，图书馆馆舍面积由原来的3,000平方米增加至5,000多平方米、馆藏量由20万册增加至50多万册；在市民使用方面，现时图书馆的有效读者接近9万人，约占全澳居住人口的百分之十六，读者进馆人次由每年不足40万增长到100万左右、外借图书的人次也由每年10万以内增加至20多万，对提升全体市民的文化素质起着一定的作用。6 （4）在社会福利方面，在2008年度，两度调升最低维生指数，同时向所有受援助的家庭或个人发放额外三个月的援助金，并通过三类弱势家庭特别补助，发放一年两次的特别生活津贴等持续性援助措施，额外发放一份敬老金，不断加大对弱势家庭的援助力度。 医疗方面：各类主要医疗服务数字均录得大幅增长。专科门诊由1999年的不足15万人次，上升至2007年的接近27万人次，增幅超过八成；急诊、门诊由原来的11.5万人次增加至16.7万人次，卫生中心门诊由31.3万人次上升至约44.9万人次，九年的总增幅达四成半。7

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参见澳门特别行政区2009年度施政报告。 同上注。 7

同上注。

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在社会和经济房屋方面，兴建的筷子基社会房屋大楼，将提供884个单位；望厦社会房屋第一期工程，提供588个单位；青洲社屋综合体A、B、C座大楼，提供约1281个单位，用以改善居民的住房环境。8

当然的努力与社会、居民不断增长的物质和精神生活的需求之间总是有一定的差距，目前社会比较关注的分享经济发展成果的诉求，需要采取更加多地的措施来加以满足。 2，按行政程序办事，维护居民的权利 依法行政，就是要杜绝滥用权利，防止损害居民的合法权益行为发生。在这一方面，通过一些完善行政程序的措施，如一站式服务，简化手续，增加透明度和居民的参与，有所成效。行政部门和行政人员公然行政违法和滥用权力，侵犯居民权益的问题不是很突出。从廉政公署行政申诉统计看，2007年收到的申诉个案236个，其中7件立案，其余属于转介方式处理，大部分不属于行政违法或行政失当。9 但是，公务人员中的贪污或不规则的行为问题，破坏了行政程序的公正性和合法性，严重的损害了居民的法律平等权，需要加以认真的解决。 此外，一些行政部门和公务人员的懈怠，行政不作为和拖拉，行政效率不高，实际影响了居民权利的实现，解决这个问题，仅有澳门行政程序法典是不够的，需要改进和完善行政部门的内部办事流程及服务承诺。

（三）司法公正

1，司法审判体现原则，基本做到公正

根据2000年至2007的统计，终审审结218件个案。中级审结3534件个案。初级审结41550件民事、刑事个案（刑事案件截止2005年）。行院审结1084件个案。10通过审

同上注。

参见澳门特别行政区廉政公署2007年公报 10

参见澳门特别行政区网页，统计一栏。

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判，维护了社会的公正，维护了居民的合法权益。社会对各级依法审判是给予肯定的。至今还没有发生司法的情况。 2，提高司法效率，防止迟来的正义 当然，社会存在希望能够提高司法效率的呼声。从的统计中可以看出，初级和中级最高年份的结案率是在65%，低的年份仅为了46%，与居民希望通过司法救济的最后手段尽快解决法律的纠纷，维护自己的权益的要求有差距。11所以，的结案率确有提高的必要。解决这个问题，需要检讨诉讼的程序，同时，也需要培养更多的法官，增加人手，应对日益增长的法律诉讼案件。 除此之外，司法机关逐步扩大中文使用的范围，更好地保护当事人的诉讼权利，也是需要高度关注的问题。 回顾以上三个方面的进展，列举一些主要的数据，目的就是为我们探讨澳门发展面对需要解决的问题，提供思考的一些因素。

二、澳门发展中的三种关系和三个观念 澳门的取得了进步，但是，法律需要改革，行政需要效率，司法需要公正，居民需要提高法律意识，在发展经济与社会分配之间，在社会发展与社会秩序之间，在公共利益与个人利益之间，在社会的法律制度与居民的法律意识之间，如何正确处理权利与义务的关系？如何寻找解决问题的办法？社会上会有不同的意见，争议也不可避免。总结澳门过去的经验，推动未来的发展，笔者认为，居民应该树立理性的权利和义务观，秉持三个观念。

1，公共利益与个人利益的平衡观。

澳门社会上对的期望，对个人利益的诉求，众口不一的纷争，无不涉及一个基本的关系，即如何看待与处理公共利益与个人利益的关系。

谁都想有个人的幸福生活，谁都生活在社会中，受到社会规则的约束，个人与社会不可分割。在社会的共同体中存在着公共利益。公共利益是什么呢？公共利益一般是指属于社会和公众共同拥有的利

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同上注。

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益或福利。两个国际公约将公共秩序、公共安全、公共卫生、公共道德，作为公共利益个利和自由的正当理由。当然，由于公共利益的概念涉及价值的标准，具有相对性（在某些人眼中是利益，在另一些人眼中不认为是利益），涉及广泛的内容(经济、教育、卫生、环境等，商业利益与社会利益的交叉），涉及复杂性（实际的利益与公共的长远利益关系），难于有适用于任何时候，任何条件下的绝对的标准。但是，公共利益确实存在，有时表现物质的利益，如，发展经济，开发公共工程，创造就业，提供福利。有时表现为非物质的利益，如，居民从事经济活动，需要交易的安全，居民安居乐业，需要生命财产的安全，保障安全的社会秩序就是公共利益。

第一，居民在享有权利和履行义务时就应该有公共利益的观念。就象承认个人利益的合理性一样，承认公共利益的合理性。既然公共利益是客观存在，是合理的，不会因为个人的不关注就不存在，个人不面对就不产生影响。相反，应该积极关注和面对，不回避、不否认，学会个人与社会的相处。在公共利益的观念上，最近澳门和立法会制定维，绝大多数澳门居民表示支持立法，说明居民对公共利益观念的接受。

第二，要接受公共利益与个人利益的平衡观。虽然公共利益不是个人利益之和。但公共是个体构成，归根到底，公共利益是要兼顾个人利益的。而且，公共利益的实现，也有助于实现个人的利益。如，当澳门回归之初面临的是经济困难和治安不靖局面，发展经济，维护治安就是居民的最大的公共利益，经过和居民的共同努力，经济发展了，治安改善了，居民的经济和人身权利也就得到了切实保障。所以，公共利益与个人利益的区别，并不妨碍它们之间可以互相促进，互相协调，构成两者可以平衡的基础。

怎么平衡公共利益与个人利益的关系呢？尤其是实现公共利益可能牺牲个人的暂时或局部利益时怎么处理呢？如，澳门赌业开放，经济发展，出现外劳增加，楼价上升，交通拥挤，一定程度影响居民就业、置业、出行，一部分居民从经济发展中获得了较多的经济实惠，一部分居民受益不多。对此，社会产生了分歧，我们怎么从经济发展的公共中去平衡个人的利益呢？一种意见希望有更多的社会福利和保障，另一种意见担心社会福利过多，经济发展会丧失活力。偏执一面，还是互相平衡，需要理性的选择。虽然，公共利益与个人利益平衡观，在不同个案中，不同人的认识不完全相同，也没有一个

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绝对的标准，不能指望，从它那里能得到一个一劳永逸的解决方案。但是，放弃偏见和偏激，秉持兼顾、平衡的理念，对寻求解决社会问题的办法是有益的，它是通往公共利益和个人利益最大化的唯一途径。

2，权利和义务的统一观。 珍惜享有的权利，克尽履行的义务是每一个居民的本分。澳门的发展一定要提倡正确的权利观和义务观，看到权利义务之间是互相联系的，是互为条件的，互相转化和促进的关系。 第一，权利是一种自由，也是一种责任。相当多数人把权利理解为我想行使就行使，我想放弃就放弃，与社会无关。忽视了权利也包含着社会责任的内涵。近几年来，澳门社会上出现的、引起人们担心的一些青少年过早放弃学业，投入业，长远影响澳门人力资源的素质，正是需要对上述权利观进行反思的实例。当你有受教育的权利时，你不珍惜，不努力学习，当你有劳动权利时，你也不珍惜，不努力工作，当你失去竞争力，失去就业时，谁应该负责呢？没有尽到社会的责任，又要求社会对你负责，如提供福利和救济权利，如果人人如此，社会财富如何创造？如何满足这种权利的需要？权利关乎个人的事，当然需要珍惜，但仅此而已是狭窄的。权利也关乎社会的事，个人需要对社会尽职，这才是完整的权利观。居民必须改变将权利和义务孤立看待的思维。 第二，权利与权利之间是关联的，前一项权利影响后一项权利。如，受教育权是选择职业权的基础，没有良好的教育水平，了择业的范围。劳动权是社会保障的条件，不劳动，怎么享受退休保障。此外，权利与义务之间也是关联的，不尽社会责任，影响权利的实现。 滥用权利和自由，不履行义务是不对的。所以，权利的实现是以履行义务为必要条件。但是，不珍惜权利，或者放弃权利，不可能实现权利中应有的法益。利益正是通过积极行使权利实现的。权利是给予了自由和可能，如果不去行使权利，可能并不会自动成为现实。 权利和义务的统一观，主张的是权利和社会责任的统一，权利的行使，既不损害他人和社会的利益，也包括满足社会发展的需要，不增加社会的负担。你今天不对社会负责，明天社会怎么对你负责？ 应该是居民的时刻反省的问题。

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3，法律制度与法律意识的互动观。

居民的保障有赖于良好的法律制度。但是，仅有法律制度是不够的，还需要有良好的法律意识。两者之间是相互依存、互相促进的，需要同时做好两方面的工作。 我们需要对法律制度进行改革，正如第一部分分析所指出的，在立法领域，有些法律不尽人意，有些方面缺少法律规范。在行政领域，依法行政还需要改进行政程序等方面的法律规范。在司法领域，为确保公正和效率，也需要完善相应的诉讼程序。所以，在这一方面，引起了居民的广泛关注，改革的呼声比较高，也制定法律改革的路线图和时间表，和居民需要共同努力做好这一方面的工作。 但是，我们也需要提升居民的法律意识。因为仅仅从法律制度上改革是不够的，一个法律文盲的社会是不可能建立法治社会的。需要从法律制度改革和提升居民的法律意识上同时进行，才能有效。澳门居民对后一方面的认识缺乏警觉。 法律意识主要指价值的取向，如是否赞成社会实行法治。法律制度主要指由法律构建的相应制度，如司法制度。在法律制度与法律意识之间有一个过渡桥梁就是法律知识。法律知识主要指对法律的认知水平，如对法律的了解。 根据几年前所作的澳门居民生活素质调查报告，澳门居民的法律意识，总体评价是积极的，如，法律不被认同，也表示要尊重法律，表明居民认同社会应该有一个规则，而且大家必须遵守规则的信念。 但是，澳门居民的法律知识，并不乐观，主要是居民对法律的了解不多，尤其是与自身没有直接关系的法律更是属于无知。如，澳门经济活动频繁，但对经济合同的合法性认知也不多。由于对法律自知不多，不深，对法律制度认同就不够。 暴露出来的问题是，居民有基本的法律意识，认同依法办事，但无坚固的法律知识支撑。而法律知识不多又缺乏了解的动力，对法律制度信任不足。如，居民之间发生权利和义务之间的纠纷，有时对

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法律不够信赖，试图在法律之外去寻找解决的办法，影响了澳门整体的法治水平。 所以，我们应该清醒的认识法律意识、法律知识和法律制度之间的互动关系。它们之间可以是积极的正面影响，也可以是消极的负面影响。所以，要处理好它们之间的关系。 加强法律意识有利于居民守法，掌握法律知识，自觉而不是盲目地遵守法律。换一个角度说，仅有法律知识，但无法律意识，一些人钻法律的空子，也会作出犯法的行为。可见法律意识的作用。 提升法律知识有利于增强法律意识，法律知识会使居民对法律的认知不再停留感性上，而是更加自觉理性，更加长久信赖。相反，法律知识贫乏会削弱法律意识。有良好的法律知识，才能完善法律的制度。换一个角度说，虽有法律意识，但无法律知识，同样会发生触犯法律的行为。可见法律知识的作用。 完善法律制度有利于巩固居民的法律意识，有利于吸引居民掌握法律知识，居民充分认识到法律及制度的重要性和有用性，就会更加自学维律的尊严。反之，居民不认同法律的制度，会破坏居民的法律意识，打击居民掌握法律知识的意欲。 因此，需要 激发居民的法律意识。第一，要看到法律意识的性，它可超越于法律制度而存在。所以，当法律制度存在问题时，人们对法治的追求不会放弃。如，澳门法律制度存在一些不尽人意的地方，但居民还是对法律改革充满期望。而法律意识具有性，决定我们可以学习、借鉴人类一切先进的法律文化和制度中有益的东西。第二，要认识到法律意识的依存性，意识总不能离开实际的制度。所以，要巩固法律意识，就要完善法律的制度。法律制度长期滞后于法律意识，会冲击法律意识走向反面。 要提升居民的法律知识。第一，通过法律的完善，拉近法律与居民的距离，让居民感受法律与切身利益的关系，提高学习法律知识的积极性。第二，要让居民掌握法律知识，就要使法律明白易懂，需要循序渐进的推进中文立法。第三，普及法律知识。 总之，居民自身的完善，主要表现在增强法律意识与掌握法律知识。社会环境的改善，主要体现在法律制度的完善，社会守法和执法的氛围改善，要加强普及法律知识。所以，对澳门而言，

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既有社会（包括立法、行政、司法）的责任，也有居民自身的责任。当两者都能尽责时，也就是澳门全面实现的时候。

2009年1月14日

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