预决算审查监督的重点内容

预决算审查监督的重点内容

◇ 陈铁中　朱高威　张卫华

一、预算编制的科学性预算编制涉及编制权配置，预决算收支分类、周期和编制流程。新修订的《预算法》要求预算收入预测数据和支出预算定额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排和数字指标稳妥可靠，要具有科学性、完整性和有效性。

1.预算编制。按照新修订的《预算法》第32条规定，各级各年度预算都是根据当下的经济社会发展总目标与国家宏观总要求，以及维持预算平衡等相关要求而进行编制的。各级预算在编制过程中，既要参考上一年度预算执行情况和支出绩效评价，又要按照相关的程序，针对本年度收支预测而征求各方面意见。预算编制后，各级都要依据这个预算来做决定和制定相关的行政措施。凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，特别是本级的基本财力应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。

2.上级转移支付，特别是

一般性转移支付要纳入预算编制。对此，2014年专门制定了《关于改革和完善对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），财政转移支付制度是我国现行财政制度的重要内容，是管理的重要手段。财政转移支付必须以地区间基本公共服务均等化为基础，在完善一般性转移支付增长、清理、整合、规范专项转移支付上下功夫，同时在严守财经纪律的基础上，积极发挥和地方促进经济持续健康发展的良好作用。

3.部门和单位预算编制。除了要建立预算编制外，各部门和各单位也要有相应的预算编制。在编制过程中，部门和单位预算编制要以预算编制为基础，并根据部门和单位的不同职责以及现有的资产状况，按照财政部制定的收支分类、预算支出要求，以及支出绩效目标评估等相关规定与要求，进行编制。

4.收支分类科目。新修订的《预算法》第32条、第37条增加规定，收支

按照不同的功能和经济性质，可以分为不同的分类科目。因此，在预算编制时，就要根据不同的功能和经济性质合理地划分类别和项目。

5.债务余额管理。按照新修订的《预算法》第34条补充规定，对于预算中的资金使用，若出现资金不足，那么在适当的范围内与合法程序下，可以通过举借债务等方式筹措。对一般公共预算中举借的债务实行余额管理，财政部门具体负责对债务的统一管理。余额的规模不得超过全国批准的限额。

6.预算稳定调节基金。新修订的《预算法》第40条、第41条补充规定，各级一般公共预算，应当按照当年本级一般公共预算支出的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支；设置预算周转金，用于本级调剂预算年度季节性收支差额。同时增加规定，设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资

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金的不足。

7.以前年度结转资金也要编入预算，以加强部门预算的约束力。新修订的《预算法》第42条补充规定，各级上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

8.决算草案编制。按照新修订的《预算法》第75条增加规定，在决算草案的编制中，在合法合规真实的基础上，还应做到收支数额精确、信息完整，并能按时上报。在决算草案中，相应的数字与项目必须与预算相对应。因此，在制定决算草案时，就要列出预算数、决算数以及调整预算数，从而进行对比评价。

9.目前预算编制中的不规范表现。虽然关于预算编制有一定的规定，但是在实际预算编制中，仍有一些不规范的地方。例如预算数字不准确、分类列项不细化、相关内容不完整、上报不及时、有关信息不清晰等这样或者那样不规范的问题。这些不规范的预算编制，不仅会大大降低预算的质量，而且也加大了相关部门对预算的审查监督难度。

具体来看，所谓不准确，一是指在制定年度财政收支目标时，“完成指标”与“争取完成指标”并存（有时也称”和“对外指标”）。如年度财政收支“完成指标”52

为比上年度增长10%，“争取完成指标”为比上年度增长15%，而实际当年财政收支盘子只有保持15%才能实现当年收支平衡，但为了“稳妥”、体现“超水平”，硬是按增长10%安排财政收支，往往造成年初预算偏低；二是指上级财政补助额度年初预算时不能确定，为了保险起见，只能按偏低的估计补助额度列入预算，同样造成了年初预算偏低。

所谓不细化，一是指财政部门的编制总预算不细化，一般报送到审批的预算草案仅到“类级”科目，很少细化到“款级”科目，更谈不到“款级”科目以下了；二是指部门预算编制不细化，许多预算支出比较笼统，没有细化到具体的项目、内容。预算的不细化，造成了预算的透明度不高，也给审查监督带来了难度。

所谓不完整，一是指财政预算的编制仅反映预算内的资金分配，未反映预算外资金的分配，许多预算外资金游离于监督之外；二是指部门上报给财政的年度预算是综合预算，包括预算内外的全部资金，但财政送交部门审查的部门预算，只反映预算内资金，没有达到综合预算的要求，不能反映各部门财政收支的真实情况。

所谓不及时，一是指年初

预算报送不及时，我国《预算法》规定，各级财政部门应当在本级人民代表大会会议召开前一个月，将本级财政预算草案提交本级相关专业委员会进行初步审查。但目前大部分地方的预算草案要等到人代会召开时才拿出预算草案，审查机构的审查时间只有几天，无法对预算草案开展调研审查，在会期短、议程多的情况下，也无法对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督。二是指预算调整不及时，由于上级财政补助无法确定，因此每年的预算调整总要拖延至年末才能报送，往往出现预算调整先执行后申报的问题，使审批监督流于形式。

所谓不清晰，一是指在年初预算时将上级财政补助（除专项补助外）与本级财政收入合并安排预算，使上级财政补助资金的安排去向不清晰；二是指在年中预算调整时，将当年超收收入与预备费合并调整，使预算调整分不清哪些是当年超收收入安排的项目，哪些是当年预备费安排的项目。

二、预算公开的规范性对比原法和新法，我们不难发现，新法在预决算公开透明制度上有了新的进展和突破。例如，在新修订的《预算法》第14条、第22条、第条，对预算决算的透明化、

“对内指标规范化做了相应的、全面的、明确的、具体的规定。新修订法之所以能取得比较大的突破，主要在于近年来全国各地财政部门不断探讨，在推进预决算公开方面经过实践，取得了新的进展和成效。新修改法的实施即是对这一成果的巩固和扩大。

新修订的《预算法》首次明确预决算公开透明制度，对预算公开的内容、时间、主体等都做了比较全面明确、具体的规定，确立了预决算公开的法律制度框架，有利于推进预决算公开，提高预决算透明度。

1.内容公开透明。新修订法规定，无论是经本级或者常委会，还是各部门、各单位获批的预算决算的相关报表，都应将相关预算调整、预算决算，以及采购情况进行内容公开。甚至审计机关针对财政与预算执行等情况作出的审计报告也应该公开。

不过，涉及国家保密法相关规定的内容除外。除此之外，凡是涉及预算活动的内容都应公开。

2.及时公开。按照新修订法规定，凡是获批的预算决算编制草案，都应在获批的20日内及时向社会公开。部门的内容由本级财政部门负责公开，由部门制定的则由相应的部门负责公开。

三、预算执行的严肃性预算已经确定批复，原则上不在随意调整和零星追加。预算追加中要强调法制化、制度化的观念，让财政预算的执行在阳光下运行。

1.预算调整事项。按照相关的法律规定，一经审查和批准的预算，就已经是具备法律效率的财政计划，如果没有经过法定程序，任何组织和个人都是不得修改的。不过，在预算的实际执行中，往往会出现与预算相偏离的特殊情况，这时候就要对预算做相应的调整。

如果在实际执行中需要对预算进行调整，那么就要按照相应的程序编制预算调整方案，同时报同级常委会审查批准。在审批过程中，同级常委会要对预算调整情况进行调查，查看变更情况的必要性和真实性。

2.规范超收收入使用。所谓的超收收入，是指部门在年初超额完成预算的收入任务。这部分收入也属于财政收入的一部分，因此在使用中也要严格按照法定的程序来进行，杜绝随意性。对此，各级要加强对预算超收收入使用情况的审查和监督，及时向上级回报情况。凡是未经批准的超额收入使用报请，均不能使用。

3.平衡跨年度预算。目前，我国经济形势面临着多方面、

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深刻而复杂的变化，这种变化存在年度性和周期性，这就需要部门建立相应的跨年度财政收支平衡体系，从而保证财政体系的健康发展。

4.部门预算单位的预算不得随意改变。其一，全面推行细化部门预算，强化预算监督管理。推进细化部门预算，财政部门要进一步加强对各部门预算编制的协调指挥和审核把关；各部门需要全面真实地反映本部门预算内外资金的收支状况，增强预算透明度。其二，进一步规范预算运作程序，推行“阳光财政”。要按照“预算编制阶段”“预算执行阶段”和“决算阶段”来严格规范预算运作程序。为预算编制的科学化、预算批复的规范化和预算支出创造条件。其三，强化预算约束，增强预算的严肃性。预算已经确定、批复，原则上不再随意调整和零星追加。预算追加中要强调法制化、制度化观念，让财政预算的执行在阳光下运行。

因此，加强对部门支出结构的检查监督，杜绝不合理开支，要加强部门单位财政经费支出的审查，调整行政、事业单位经费支出结构，规范支出范围。对发现的铺张浪费，随意增加开支范围的单位，在次年应相应扣减经费预算，以此来突出预算执行的严肃性。

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四、预算执行的效率性1.本级预算批复。各级预算经本级人民代表大会批准后，本级财政部门应当在20日内向本级各部门批复。各部门应当在接到本级财政部门批复的本部门预算15日内向所属各单位批复。

2.转移支付的下拨。在转移支付的下拨中，有严格的规定，各级也有各级相应的规定。例如，对地方的一般性转移支付要在全国人民代表大会批准后的30日内下达。而专项转移支付要在批准预算后的90日内下达。而省、自治区、直辖市应当在30日内正式下达到本行政区域县级以上各级。

对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结算。

县级以上各级财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。

3.财政资金的拨付。一旦财政指标按照相应程序下达后，那么相应的各财政部门与单位，就必须严格按照法律程序，以及相关的规定，及时、足额地拨付预算支出资金。

在拨付后，为了体现预算54

执行的效率性、科学性、合规性，财政部门还要加强对预算支出的管理与监督，按照控制预算执行的真实性，杜绝虚假性，并对执行绩效情况做出合理、科学的评价。

五、预算收支的合规性预算经过审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划。新修订的《预算法》要求依法组织收入，严格落实支出安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用效益。

1. 预算审批前支出。新修订的《预算法》第54 条补充规定，预算审批前安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。例如，预算年度开始后，各级预算草案在本级批准前，可以安排上一年度结转的支出。

2. 收入指标。新修订的《预算法》第55条规定，在遵守相关法律和规章制度的前提下，减征、免征等应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。同时增加规定，任何单位和部门都无权向预算收入征收部门和单位下达收入指标。征收应该是在合理的规定内按时征收。禁止虚列或者隐藏资金而私设小金库。

3. 收付实现制。新修订的《预算法》第57条、第58 条补充规定，各级预算的收入和

支出实行收付实现制，各级、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。特定事项按照的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。

4. 严格执行国库集中收付管理制度。国库集中收付制度是相对以往的财政资金层层拨付而言的。它是以计算机网络为依托，由国库集中收付管理机构在指定的银行开设支付专户。这种做法大大提高了财政资金的使用效益。

5. 超收收入使用。新修订的《预算法》第66 条增加规定，在实际中，各级一般公共预算年度执行中往往会有超收收入。对于这部分收入，新修订的《预算法》规定超收收入只能用于冲减赤字，或者作为补充预算稳定调节基金。

6. 增列赤字。新修订的《预算法》第66条增加规定，在省级单位层级中，如果一般公共预算年度执行中出现短收，在预算稳定调节基金等方式下，仍不能达到收支平衡的，那么经本级或常委会批准后，可以增列赤字。对于增列赤字的，经审批后需报财政部门备案，并列在下一年度预算中予以弥补。

7. 预算调整。新修订的《预算法》第67条明确规定，只有在以下情形中，才能申请

预算调整：一是预算收支出现变动，如增加支出等；二是需要调入预算稳定调节基金；三是需要对预算中的重点支出作调整；四是需要增加举借债务数额的。另外，对于自然灾害等突发事件，造成的增加支出，也属于预算调整。

六、预算资金的绩效性预决算绩效监督就是运用科学、规范的绩效评价方法，按照统一的评价标准，对财政预算过程及其效果进行客观、公正和科学的衡量比较与综合评判。《预算法》修订对预决算绩效监督进行了原则规定。新法要求，各级在预决算的绩效监督上，一方面要重视预算决算的合规性与合理性，另一方面要重视预算决算的科学性与效益性。通过有效的监督与管理，让财政资金取之合理，用之有道，切实提高资金的使用效益，并通过有效的监督，从而确保财政资金安全。

一是完善预算体系。按照新《预算法》要求，编制公共财政预算、性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，建立定位清晰、分工明确的预算体系，加大性基金预算与一般公共预算的统筹力度。

二是盘活财政存量资金。进一步提高财政资金使用效益，对存量资金实行常态化、

制度化管理。也就是说以往年度的一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，促使财政部门盘活存量用好增量，使财政资金充分发挥效率。

三是规范专项资金管理。根据上级要求，推进国库集中支付改革，加强专项资金管理，专项资金统一通过国库单一账户直接支付。

四是公共财政预决算。进一步扩大范围细化内容，将全县各级财政及预算单位年度财政预算部门预算及“三公”经费预算信息和年度决算信息向社会全面公开，按照时限，公开单位数占应公开单位数的比例。

五是加强财政资金绩效管理。特别是对财政专户项目资金进行清理，对部门新增项目、调整项目和重点项目，要编制项目支出执行进度，在预算执行过程中严格按照计划的执行进度实施，以此来减少财政专项资金长期闲置未使用，沉睡在财政部门账面未能发挥效益性。

七、决算收支的真实性决算收支不真实的主要表现有：一个是收支不真实，收入规模不真实（虚收空转）。二是支出规模不真实（将支出列为暂付款，调减当年支出）。三是支出结构不真实（虚增民生支出科目等）。四是账表不符，直接篡改报表中的有关

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收支数据。

因此，对预算和决算的监督与管理，重点之一就是确保决算收支的真实性，使决算能够真正按照国家宏观的总目标去执行。作为国家监督管理的重要机构，审计应该担负起在决算收支监督方面的重要责任，这也是赋予的重要职责。

针对目前决算收支中存在的不真实性问题，审计机关应着重在真实性、合法性以及效益性等方面下功夫，从而规范财政资金的规范与透明。

第一，规范预算收支管理。当前，在预算收支上，一些地方和部门存在随意性，如先执行后报批不按流程走，甚至随意变更预算。依法加强对预算收支的管理，就要把预算“软约束”变为“硬约束”，严禁违规增加收入，也严禁违规支出和盲目支出。对于重大项目的资金使用，监督管理部门更要通过视察、调研等多种形式，跟踪资金使用情况，了解重大项目的进展，促进重大项目顺利进行。

第二，规范国库资金管理。财政部2014年下发的《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》财库（〔2014〕175号）规定，除依照法律和相关规定设立的财政专户外，预算资金全部实行国库集中支付制度。对于将财政资金从国库转入财政

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专户的虚列支出等违规行为严肃处理。同时，全面整顿清理财政专户，除财政部审核批准保留外，专户应在2年内取消。对于财政借垫款，应当按照规定给予处理，做到及时收回。

八、债务的合法性

（一）地方债务合法性

债务的合法性一直是各级和部门关注的重点，也是《预算法》关注的重点。在原《预算法》中，除特别规定外，实际上是不允许地方发行地方债券的。但是在一些地方还是出现了地方债务，甚至是较大规模的地方债务。

因此，如何规范地方债务，就成了新《预算法》需要解决的重要问题。经过多轮修订，新修订的《预算法》认为对于地方债务应该疏堵结合，并给出了一些具体规定，这对解决不合理的地方债务有着重大意义。新修改法有利于地方经济的健康发展，有利于规范地方债务，对于社会经济的健康和谐发展具有重大意义。

（二）直接债务的认定标准

2011年，全国各级审计机关按照《关于做好地方性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号，以下简称《通知》）要求，对各省、市、县截至2010年底的债务56

情况进行了审计。这次审计要在2011年审计的基础上，重点检查：

1.三类债务新增情况。即2011年以来，《通知》规定的地方负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务同口径增长变化情况。

2.通过新的举债主体和举债方式形成的地方性债务。即在《通知》规定的上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方性债务。

3.乡镇债务。一是乡镇基层政权机构建设、农村公共服务体系建设、垫交税费、农村义务教育和其他原因形成的，确定由财政资金偿还的负有偿还责任的债务。二是乡镇通过举借等方式形成，或乡镇、全额拨款事业单位提供担保，由非财政资金偿还的负有担保责任的债务。三是乡镇所属经费补助事业单位和融资平台公司通过举借等方式形成，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且乡镇（含部门和机构）及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

（三）各种违规举债形式

在现实中各种违规举债形式，例如银行贷款、信托融资、成立专项资金承接平台、融资租赁、委托代建及回购。在当前款项中出现债务。

所谓债务，在当前实施的PPP项目中依然存

在着债务。根据财政部《关于进一步规范地方举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，地方应当规范和社会资本合作。一方面，允许地方设立投资基金，与社会资本合作参与项目投资，但是要依法进行，并符合市场化运作规范，在互利共赢的原则下引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。另一方面，禁止地方以借贷资金出资而设立各类投资基金，或者利用这种名目进行违法违规举债。

九、规范财政转移支付制度原法对财政转移支付制度没有规定。针对近年来转移支付存在的问题，新修订的《预算法》对财政转移支付制度进行比较系统的规范。内容主要集中在第16条、第38 条。从种类、原则、目标、一般性转移支付、专项转移支付、管理制度等多方面进行了规定。

新修订的《预算法》首次规定财政转移支付制度，为进一步完善分税制、建立事权与支出责任相适应制度奠定了法制基础，促进转移支付结构优化升级，提高转移支付资金分配的科学性和效率性，也有利于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展。（作者单位：

上蔡县审计局）