综合行政执法的特征及其理论类型
2008年第9期 (第l0卷第9期) 辽宁行政学院
JournalofLiaoningAdministrationCollege No.9,2008 (Vo1.10.No.9) ::::::::::::::: 蔓壤囊黪渗瓤要?? :t:::::::t:::?:::t
综合行政执法的特征及其理论类型 李国旗
(天津行政学院,天津300191)
[摘要]从城市管理领域相对集中行政处罚权的推行为始端,我国综合行政执法改革不断推进,至今业已扩展到文化,
交通,农业等领域相对集中行政处罚权的实施和相对集中行政许可权改革,经过十余年的实践探索,加强对综合行政执法特
征和类型的研究和提炼,对进一步完善我国综合行政执法具有重要理论意义.
[关键词]综合行政执法;特征;理论;类型
[中图分类号]D631.43[文献标识码]A[文章编号]1008----.4053(2008)O9—O043—02
综合行政执法是相对于分散执法而言的,是相对集中行 政处罚权的产物.作为一项法律制度和执法方式,所谓综合 行政执法,是指由依法成立或依法授权的一个行政机关行使 原由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一 种制度,具体说就是通过依法建立新的执法主体或依法授权 一
个原有行政机关并购相关行政执法权,实现行政执法权综 合行使的一种新型行政执法. 一
,综合行政执法特征
综合行政执法同任何事物一样,都有其自身的特点,综 合行政执法的特征应主要体现以下三方面: 1.合法性与创新性.实行综合行政执法试点,是深化行 政管理改革,推动行政执法创新的重要内容,又是 在现行法律规范指引下重新配置和确认行政执法权力,规范 行政执法行为的过程.合法性与创新性共同构成综合行政 执法的基本特征.而两者的关系,正如法制办协 调司青锋同志在第二届全国城市管理行政执法发展论 坛上论及的那样,”在行政执法改革的要求上,必须贯彻 依法行政的基本要求,即:合法行政,合理行政,程序正当,高
效便民,诚实守信,权责统一.行政机关依法履行经济,社会 和文化事务管理职责,要由法律,法规赋予其相应的执法手 段.行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责 任,实现权力和责任的统一.依法做到执法有保障,有权必 有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿.由上可见,行 政执法改革,必须坚持合法性原则,在现有法律框架内 进行,将合法性与创新性有机地结合起来,统一起来.这是 一
条十分重要的经验”.
2.广泛性和综合性.广泛性是指综合行政执法不仅涉 及到行政执法活动中的行政处罚行政检查,行政强制等内 容,还包括行政征收,行政强制,行政许可等.综合行政执法 不仅将日常管理,监督检查和实施处罚等职能进一步综合起 来,而且据此对有关部门的职责权限,机构设置,人员编 制进行相应调整,从上,源头上改革和创新行政执法体 制,解决执法工作中存在的许多弊病,进一步深化行政管理 改革.具体而言,综合性的主要表现:在执法权上不是 专门执法,而是部门之间执法权的综合;在执法内容和 范围上,不按系统执法,而是打破行业和部门及领域的界限. 直接跨地区,跨领域执法;在机构设置上,不是多头设置机 构,而是统一设置执法机构,以达到精简机构和人员,促 进依法行政,从严治政的目的.
3.性和长效性.性主要表现在综合行政执法 主体是以自己的名义行使专属权力(其权力自专业执法部门 移交后,原专业执法部门不再行使这些权力),并独自承担相 应责任,具有行政主体地位.长效性主要是指执法活动是长 期固定的,而非追求短期效应,综合执法具有完整的执法体 系,权利清晰与社会发展同时并存.
当然,综合行政执法作为一种全新的行政执法现象,目 前尚处于摸索阶段,它需要长期实践中体会了解其特征,才 能更好地促进这一创新的规范化,法治化,保护广大市 民的合法权益,促进城市建设的发展,提高行政执法工作的 效率与公正.
二,综合行政执法的理论分类
由于综合行政执法的起步较晚,加之缺乏法律或的 详细规定,因此,对于综合行政执法类型的研究,更多的来自 于对实践的观察和总结.我们根据综合行政执法实践发展 中先后呈现的不同式样,分为以下几种类型:
(一)依据法律来源不同,分为行政授权综合行政执法和 地方法规授权综合行政执法
上个世纪9O年代,我国相对集中行政处罚权综合执法 起步时期主要由两种模式.一种是依据《行政处罚法》第l6 条规定,并经法制办批准进行试点;二是依据《中华人 民共和国地方各级人民代表大会和地方各级组织
法》(以下简称为《地方各级人民代表大会和地方各级人民 组织法》),由省级以地方性法规方式授权进行试 点,如上海市最初就是如此;深圳市罗湖区的试点也是由市 常委会的决定来授权的,其缺陷是只能执行本市或特区 的法规,同时,也不符合《行政处罚法》规定由批准或 授权的法定程序,因此,随着相对集中行政处罚权的全面推 进,第二种模式已经不存在了.
(二)依据权力配置的不同,分为相对集中行政权的综合 执法和部门内部执法权集中的综合行政执法 .(收稿日期】2008一O1—17
[作者简介]李国旗(1970一),男,天津行政学院法律系副教授.
[注]本文系天津市哲学社会科学规划项目《我国综合行政执法的理论与实践》阶段性成果,(项目批准号:TJ03一FX041). 43
2008年9月第lO卷第9期李国旗:综合行政执法的特征及其理论类型Sep.2008 Vo1.10.No.9
相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权的综合行 政执法,一个共同特点就是,将不同部门的行政处罚权或行 政许可权进行”二次分配”,并相对集中授予给一个原有的部 门或一个新组建的部门.这种模式实际上是一种利益和权 限的重新调整,自然难度比较大,涉及的问题也比较多.另
一
种类型则不进行跨部门的权力配置.仅仅是在本部门,本 系统内部将同一行政权进行重组,赋予一个原有机关或新的 机关,原有的执法主体丧失该行政权,甚至被取消,这种综合 行政执法不叫做相对集中行政处罚权,而是部门内部执法权 的集中,因为它不改变行政处罚权的行使主体.例如,交通 部门的综合行政执法,就是将交通管理部门的所有或大部执 法队伍进行合并,保留或组建一支执法队伍,原有的执法队 伍予以撤销.农业,文化,卫生等领域的综合行政执法均是 如此.
(三)根据行政行为种类的不同,分为相对集中行政处罚 权的综合行政执法与相对集中行政许可权的综合行政执法 1996年《行政处罚法》的颁布实施,启动了我国相对集 中行政处罚权制度改革,该法第16条规定:”或者经 授权的省,自治区,直辖市可以决定一个行 政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但人身自由的 行政处罚权只能由机关来行使”.自此在较长一段时 期,我国的综合行政执法主要就是指相对集中行政处罚权, 并经历了从试点到全面推进的过程.但随着2004年《行政 许可法》的颁布实施,综合行政执法又在行政许可权相对集 中领域开展了积极探索,该法第25条规定:”经批准. 省,自治区,直辖市根据精简,统一,效能的原则,可
以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权.”这 样,从实践形态上,我国综合行政执法就包括两种模式:相对 集中行政处罚权的综合行政执法与相对集中行政许可权的 综合行政执法.当然,随着综合行政执法改革的进一步深 入,包括行政强制执行在内的其他行政执法行为也可能成为 正式制度安排.
两者都是解决多头执法,重复执法,执法扰民等问题的 重要举措,也都是深化行政管理改革,推动行政执法体 制创新的重要内容.它们在理论基础,目的,原则等方面都 基本相同.但是,两者的区别也非常明显,一是两者所处的 发展阶段不同,相对集中行政处罚权改革已经从试点发展到 全面推进阶段,而相对集中行政许可权的综合行政执法改革 刚刚开始试点不久.二是设立方式不同.行使相对集中处 罚权的行政机关有两种模式:一是直接获得批准设 立,二是由授权的省级决定设立.而《行政 许可法》只规定了后一种,即由授权的省级 决定设立.三是在具体的制度构建上,由于整合的是两种不 同性质的行政权力,因而相应实施机关的设置和权力适用的 领域也有较大区别.
(四)依据综合行政权是按照地域还是按照领域配置的 不同.分为区域型综合执法与领域型综合执法 所谓区域型综合执法就是以地域为行使权力的对象而
设立的综合执法机构,在某一区域内统一行使行政处罚权, 其他行政机关不得无端干涉.其特征为:主体是单一的,既 可以由多个行政机关共同组成,又可以由授权组建;管 理范围限于在其所确立的区域内;其权利与义务明确,承担 法律责任明确具体;管理区域内行政权是统一行使,其他机 关不得行使同类行政权.例如某市某风景区,数十个行政机 关在区域内拥有行政处罚权,包括卫生,环保,绿化,规划,物 价,消防,交通等,在管理上十分混乱,建立区域型综合行政 执法机关以后,该主体行使上述多个行政机关的行政处罚 权,这样责任清楚,管理便利.上海人民广场综合行政执法 即是如此.所谓领域型综合执法,也称职能统一型综合执 法,则不以地域为标准来配置行政权的相对集中,而是按照 相关领域的不同来配置行政权,如城市管理领域的综合行政 执法,文化领域的综合行政执法,农业领域的综合行政执法, 交通领域的综合行政执法等.
(五)根据综合领域不同,分为城市管理领域综合行政执 法与其他领域综合行政执法
我国相对集中行政处罚权的综合行政执法是率先在城 市管理领域,适用对象是那些多头执法,职责交叉,重复处 罚,执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和形 象的行为,主要包括:市容环境卫生管理方面法律,法规,规 章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准,环境
卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律,法规, 规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法 律,法规,规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律,法规, 规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律,法规,规章 规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律,法规,规章 规定的对无照商贩的行政处罚权;交通管理方面法律, 法规,规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省,自 治区,直辖市决定调整的城市管理领域的其他行政 处罚权.
但是,《关于进一步推进相对集中行政处罚权工 作的决定》有关”需要在城市管理领域以外的其他行政管理 领域相对集中行政处罚权的,省,自治区,直辖市依 照行政处罚法第十六条的规定,也可以决定在有条件的地方 开展这项工作”的规定,为其他领域开展相对集中处罚权提 供了依据,自此,上海等地开始在城市管理领域以外探 索进行处罚权相对集中的改革.目前主要有:(1)文化领域 的综合行政执法.如上海市于2004年下发了《上海市文化 领域相对集中行政处罚权办法》,并建立了综合执法机构. (2)农业领域的综合行政执法.我国2003年3月1日实施 的《中华人民共和国农业法》第87条第3款规定”县级以上 地方农业行政主管部门应当在其职责范围内健全 行政执法队伍,实行综合执法,提高执法效率和水平”.为落
实该法,各地根据《行政处罚法》积极推进相应改革,建立农 业综合行政执法机构实施综合执法,例如青岛市颁布的《关 于农业管理领域试行综合行政执法的通知》.(3)卫生领域 的综合行政执法.为贯彻落实卫生部《关于卫生监督体系建 设的若干规定》,重庆等地全面推进卫生综合执法.(4)交通 领域的综合行政执法.例如重庆市于2005年6月 发布了《关于在全市交通领域实行综合行政执法试点工作的 意见》,推行交通领域的综合行政执法;上海也成立了上海市 城市交通综合执法总队.
两者相较:其一,相对集中行政处罚权是指集中相关职 能部门的行政处罚权.如有的地方成立了综合执法大队,集 中行使市政,环卫,工商,城市规划和交警等不同部门的 部分处罚权;而交通,农业等部门综合行政执法只是在本部 门内进行的权力调整.其二,相对集中行政处罚权的主体是 的行政执法机构,不属于部门的内设或下设机 构.交通,农业等综合行政执法是在各级交通,农业行政主 管部门领导下的执法机构,集中交通,农业系统内各执法门 类为统一执法形式.◇ [责任编辑:文哲]
