土地整治研究进展综述与展望

土地整治研究进展综述与展望

张　勇1,2，汪应宏1，包婷婷2，张平平2

（1. 中国矿业大学土地管理系，江苏·徐州 221116；2. 池州学院管理系，安徽·池州 247000）

摘　要：我国土地整治于上世纪90年代后期提出并开始实施。十多年来，我国土地整治在提高农业综合生产能力、加快农业现代化、推进工业化和城镇化进程及实现城乡统筹发展等方面发挥了重要作用。随着土地整治工作的全面推进，土地整治日益受到专家学者的重视。文章系统总结了近年来国内外在土地整治模式、土地整治规划、土地整治评价、土地整治公众参与、土地整治工程技术、土地整治对生态环境影响等方面研究所取得的重要进展。基于我国土地整治工作在新形势下面临更加严峻挑战的背景，提出土地整治中土地财产权保护、生态文明建设、制度保障体系、工程技术支撑等重点研究方向。

关键词：土地整治；研究进展综述；研究方向展望；城乡统筹；国土资源管理

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2014)03-0015-06

土地整治是借助一系列工程、生物等措施对田、水、路、林、村进行综合治理，以提高土地利用效率和产出率的活动，是土地整理、开发及复垦的统称，具体内容包括农用地整治、城镇工矿用地整治、农村建设用地整治、未利用地开发和土地复垦。国外部分发达国家开展土地整治的实践较长，在理论与方法方面均比较成熟，其在采取法律、行政、经济和技术等手段方面做法相近，如均具有完善的法律保障体系、健全的管理、规范的权属调整、全面的公众参与制度、多元化的融资渠道、科学的技术支撑以及注重自然资源保护和景观建设等。

我国自上世纪90年代后期开始开展土地整治工作。十多年来，该项工作从起步到全面推进、不断创新，其范畴、目标、内涵和模式等都发生了深刻变化[1,2]，并在补充耕地面积、提高耕地质量、优化城乡用地结构及促进城乡统筹发展等方面取得明显成效，特别是自2005年实施城乡建设用地增减挂钩试点以来，土地整治已经成为推进农业现代化、加快新型城镇化进程、实现统筹城乡发展的重要抓手和平台。

当前，土地整治已上升为国家层面的战略部署。我国正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。2014年3月中

收稿日期: 2014-05-30修订日期: 2014-07-19作者简介: 张勇(1983-),男,博士生,讲师,土地估价师,主要从事土地资源管理研究.电子邮箱: happy5401260@126.com联系电话: 0566-2748867基金项目: 高校省级优秀青年人才基金重点项目(2013SQRW085ZD);安徽省省级特色专业建设项目(2013tszy037);安徽省池州市社科联项目(A201310)央、印发的《国家新型城镇化规划》进一步明确了中国特色新型城镇化道路的发展战略。在新时期、新背景下积极发挥土地整治在新型城镇化进程中的抓手作用，搭建推动城乡统筹发展的平台，有助于促进工业化、城镇化和农业现代化同步发展，有助于构建城乡发展一体化新格局。

本文对近年来国内外土地整治研究取得的重要进展进行总结，并结合土地整治工作实践展望我国未来开展土地整治研究的重点方向。

1 国内外土地整治研究进展

1.1 土地整治模式研究

国外开展土地整治实践的历史比较悠久，相关的模式研究也比较成熟，主要有：农业主导型和产业带动型土地整治模式[3]，基于乡村空间重构和改善乡村景观的城镇引领、村庄整合模式[4]，在乡村发展过程中土地整治的作用及实施不同的村庄整治模式所带来的成效[5]，基于参与人土地产权调整意愿而采取不同的土地重新分配方案的整治模式[6]。

近年来国内学者对土地整治模式的研究较多，部分成果也在实践中得到了推广。宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开和以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的“两分两换”模式[7]；大都市特色的农村土地整治模式[8]；整体“拆旧建新”、滚动发展“拆旧建新”、归村并点、村庄内部改造控制型和“城中村”改造等农村土地综合整治模式[9]；高标准基本农田建设的“小块并大块”及“结对并地”模式[10]；基于“三整合”、农村空心化“生命周期”、克里斯泰勒中心地理论等的区域差异性模式、城乡一体化模式、“一整三还”综合模式和统筹协同决策模式[11]；城镇推进型、乡村更新

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型、基本农田保护示范区建设等城乡土地整治模式[12]；基于规划的外部性对农村居民点整治的影响，根据规划区内的农村居民点社会经济实力相应的整治模式[13]；基于不同类型农户农村居民点整治意愿及其决策因素的整治模式[14]。

1.2 土地整治规划研究

国内外大量实践证明，土地整治是一项系统性、综合性的复杂工程，是对土地关系和土地利用结构及布局的综合调整，规模大、时间长，涉及到方方面面，需要制定一个科学系统的规划加以引导，否则将直接影响其成效，难以达到预计目标。因此，规划是土地整治的关键，是其实施的纲领性文件，是规范、有序开展该项工作的基本依据。

国外非常重视规划在土地整治实践中的作用，相关学者对土地整治规划的关注度较高，认为其是乡村发展规划的一个重要组成部分，乡村土地整治是落实乡村空间规划的重要内容，并体现在改善乡村景观和自然条件上[4]；是落实乡村发展过程中的农业生产、就业、基础设施建设、公共服务设施供给及自然资源的保护等诸多的有效工具[15]；是乡村发展战略的重要组成部分[16]；科学合理的土地整治规划是解决土地碎化问题，改善区域生态环境和乡村景观的重要基础[17]。

我国土地整治规划目前还处于起步阶段，近年来随着全国各地土地整治工作的不断推进，国内学者也开始对土地整治规划进行了深入研究，指出我国目前土地整治实践缺乏规划设计支撑，尤其是村镇土地整治规划工作无规划可依，缺少土地整治规划编制技术规程和相关综合设计规程[2]；提出科学编制和严格执行土地整治规划是有效推进土地整治工作的关键环节，应尽快建立健全全国、省、市、县四级规划体系，要加强规划监督检查，杜绝随意修改、变更规划，切实维护规划的权威性和严肃性[18]；研究了以生态为导向的土地整治空间优化与规划设计模式，并根据生态功能分区以及土地整治强度，将土地整治规划设计分为重点保护区域规划设计和优化开发区域、适度开发区域规划设计等类型[19]；基于新农村建设生态景观建设需求，提出了生态型土地整治模式[20]；研究编制了地震灾后恢复重建土地整治规划，对因地震灾害损毁的耕地、废弃建制镇和村庄用地、抢险救灾应急用地、过渡性安置用地等统筹作了整理复垦安排，为灾后土地整治活动提供了规划依据[21]；采用信息技术，基于建立的土地整治规划规则库，运用面向对象的方法表达土地整治规划知识，以增强规划操作的可视化和规范性[22]；通过平原区及丘陵区土地整治对田块利用影响研究，完善了土地整治规划理论，同时也为土地整治项目规划设计方案优化提供了思路[23]。指出土地整治规划效益分析评价是土地整治规划重要的组成部分[24]；认为没有进行合理乡村土地整治规划的市地重划

不利于区域可持续发展，尤其是生态环境方面[25]。1.3 土地整治评价研究

国外学者普遍认为土地整治评价是一项复杂的工程，在实践中需要经济、环境、社会等多个学科的支持。在土地整治评价指标体系构建方面，国外学者大多认为评价指标体系要重点考虑到社会、经济等多个方面。通过采用指标评价法和应用GIS对土地景观结构在某种程度上受到土地整治的影响研究，表明在不同的时空尺度，土地景观分析与土地整治工程相联系，景观的发展不仅与土地改良有关，而且受乡村景观管理加强和人类活动增加的影响[26]。在土地整治实施成效评价研究方面，认为通过土地整治降低了农业用地零碎度，减少土地细碎化，有效促进了乡村人口转移，是推进乡村地区发展的一项重要工具[27]；农业土地的细碎化是影响农业生产效率提高的重要障碍因素，土地整治是否能够取得成功取决于整治区域农民的满意度和参与程度，而耕作半径大小、农业基础实施完善程度、工作条件是影响土地整治中农民满意度和参与程度的重要因素[28]；利用AHP法构建土地优化配置模型，对土地整治项目中的土地使用权重新安排进行评价，并和传统土地配置模型进行了比较[29]。

近年国内学者开始尝试运用多种方法对土地整治评价进行研究：基于物元分析理论，应用物元和可拓集合中的关联函数建立了综合效益评判模型[30]；采用农户调查与统计年鉴数据分析相结合的方法，估算土地整治的资源与经济效益[31]；采用AHP和多层次模糊综合评价法，构建了土地整治项目绩效评价体系，为土地整治评价提供了新的思路与方法[32]；将可拓学理论和方法应用到土地整治工程中，建立了经典域物元、节域物元和待评物元模型，拓展了土地整治项目效益评价方法体系[33]；采用理论分析与专家咨询相结合的方法，构建土地整治可持续评估指标体系与评估模型[34]；基于土地整治引起的变化特征，构建了生态服务价值估算模型，定量评价了不同类型土地整治引起的生态效应[35]；运用定性和定量的模糊模型识别方法，构建了土地整治生态效益评价指标体系[36]；运用格序结构方法，建立模糊环境下基于格序决策的土地整治综合效益评价模型，可以为土地整治效益评价及土地整治项目的选取提供相应的决策支撑[37]。1.4 公众参与土地整治研究

发达国家非常重视公众积极参与土地整治工作，其目的在于保护相关主体的利益，其中以德国、荷兰和日本较为典型。德国是现代土地整理的发源地，在其乡村土地整治中，产权调整、田块合并、公共设施规划的编制、村镇改造规划的制定和实施及相关补偿措施的制定都引入了公众参与机制，追求的是“有限的权力与有效的公众责任”相结合。联邦德国通过《土地整理法》明确规定了公众参与土地整治的组织设置、参与规模、参与形式和参与

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国内学者近年来也开始关注我国土地整治中的公众参与问题：分析了我国当前土地整治中公众参与存在的具体问题，提出了土地整治中公众参与的相关依据，并对欧洲发达国家土地整治中公众参与经验进行借鉴，提出了可以参考的公众参与实现途径[39]；指出有效的公众参与可以更好地监督行为和维护公众利益，可以提高土地整治项目的运行效率，认为公众参与是保证土地整治事业健康发展的必然要求，提出了今后中国公众参与土地整治项目的探索领域[40]；认为土地整治中公众参与就是要在项目全过程中，及土地部门、群众等利益相关方广泛参与，通过相互协商，最后共同确认项目方案并参与项目实施及完成后的监督过程[41]；提出土地整治过程中需要建立公众参与的组织机构即“农民耕保协会”，由该协会参与土地整治的规划制定、项目实施和过程监督[42]；认为土地整治中需要强化部门参与，构建“国土搭台、部门参与”的工作机制，同时要充分调动乡镇、集体经济组织和农民的能动性[12]。

1.5 土地整治相关技术研究

发达国家在土地整治技术比较成熟，如德国在土地整治技术方面一直处于世界领先地位，早在上世纪80年代，德国的巴伐利亚州已普遍应用计算机数据处理技术，建立土地整治信息系统（LE-GIS），将各种数据、图件和权属状况等资料储存于该系统中。成功的土地整治工程，必须要使整治前后的所有地块总价值相等，因而必须要对地块的价值进行评估，GIS技术在价值评估中有着很大的优越性[43]；将模糊专家系统模型（Fuzzy Expert System）应用于土地整治后的土地重新安排中，使土地权属分配得到更多农户满意[44]。

国内由于土地整治起步较晚，有关土地整治技术的研究并不多见。我国急需从土地整治技术的工程化、标准化、信息化和系统化等方面构建土地综合整治技术支撑体系[2]，生态化整治与景观设计技术是我国土地整治技术的核心[45]。设计了农地整理中急需解决的灌排沟渠生态化设计技术和路沟渠生态化技术[46]；对土地整治工程项目建设监测管理系统进行了研究与设计，从建设一体化监管信息平台出发，构建了“—省级—县（区）级”三级动态监测管理系统，从而为实现运用信息化手段对土地整治项

目建设情况进行动态监测和预警、提高项目管理效率提供了技术支撑[47]；借助GIS软件的统计功能，应用数字高程模型（DEM）原理，研究了山地丘陵区坡式梯田土地整治工程量测算方法和流程，并为测算土地整治量提供了方法借鉴[48]。

1.6 土地整治对生态环境影响研究

土地整治是借助一系列复杂的生物措施、工程技术措施对田、水、路、林、村进行综合治理，具体工程包括土地平整工程、农田水利工程、道路工程和农地防护林工程，实践中难以避免对土壤、水环境、植被、小气候、生物等环境要素及其生态过程产生正面或负面的影响[49]。国外学者针对实施土地整治对生态环境造成的影响比较关注，研究土地整治项目在改善生产条件、提高农业产量的同时对区域景观格局的改善[15]；指出在农地整理过程中，对稻田表层和堤防斜坡土壤的压实是为了降低渗透性，经过整理的稻田发生的侵蚀事件减少[50]；指出以提高农业生产力和改善生产条件为唯一目标的土地整治可能对生态环境有负面影响[51]；通过对农作物生物多样性和农场盈利能力相互作用的实证分析，认为土地破碎化能够促进作物多样化，农作物生物多样性能够有效提高农场盈利能力[52]；认为土地整治项目规划者应将河流廊道的修复作为自然资源管理的重要目标，以改善区域景观结构[53]；整理后小面积的斑块最少，大面积斑块比例明显增加[54]。

近年来我国土地整治大力推进，但在实施过程中往往一味地追求其经济效益和社会效益，而忽视了土地整治中的生态环境保护和生态文明建设，引起了国内众多学者的普遍关注。土地整治工程的实施过程会改变整理区域土地资源的原始状态，可能造成土壤裸露、改变土壤养分循环，引起表土层土壤微生物数量及土壤酶活性的改变，还可能会引起土壤面蚀和风蚀等问题[55]；土地整治会改变水文结构，影响区域水资源配置和水环境的质量[56]；指出将未利用地和零星闲散地整理开发为耕地，虽然能够增加耕地面积，但植被覆盖率和覆盖程度却降低，导致次生自然植被及人工植被面积减少[57]；认为在农田水利工程中，水泥铺设的沟渠使整理区域中孤立的斑块栖息地数量成倍增加，而生物生境的破坏和孤立的斑块栖息地数量增加会在一定程度上阻碍农田物种的扩散，使群体趋向不稳定，导致生物多样性降低[58]；提出我国土地整治应该强调生态化、景观化的内涵，构建生态化整治与景观设计技术集成体系框架[45]；指出我国土地整治应重视乡村生态网络建设，注重提高生态景观服务能力，重构乡村景观格局，积极维系并提高乡村景观文化和美学价值[59]；依据比较优势理论，结合区域农业发展演变规律，提出在土地整治中应因地制宜地将农地纳入城市绿色空间系统，充分显现出农业的生态服务价值和景观文化功能，从而为建设宜居城市发挥作用[60]。

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2 土地整治研究展望

综上所述，国内外学者关于土地整治进行了诸多方面的研究探索，土地整治正受到越来越多的关注。从国外土地整治发展历程来看，土地整治已经由传统的单一目标、低层次的整治逐步向多目标、高层次的整治转变。近年来，国外土地整治研究的重点已由早期的改善农业生产和劳动条件、促进乡村发展逐步过渡到现在的保护自然环境和生态景观，注重维护区域生态安全和土地生态系统重建理论及方法研究。

从国内研究来看，我国开展土地整治领域研究较晚，但随着近年来国家大力开展并积极推进此项工作，众多学者开始关注土地整治研究且成果颇丰，为下一步深入进行土地整治研究奠定了重要基础也提供了重要借鉴。但不可否认的是，由于我国土地整治起步较晚，大多是引进国外现有的土地整治理论和方法再结合我国实际进行实证研究，没有形成自己的理论和方法体系。特别是在实践中存在以下问题：土地整治中难以实现有效保障农民财产权利，导致农民难以分享整治中的土地增值收益；土地整治中忽视了保护生态环境和生态文明建设；土地整治相关保障制度保障滞后，尤其是在立法方面急需加强；土地整治支撑技术体系尚未健全，土地整治信息化建设滞后等。

结合上述问题，笔者认为未来我国土地整治的重点研究方向有：

2.1 加强土地整治中土地财产权保护研究

报告提出要“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”、“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。在实施土地整治中，尤其是在实施城乡建设用地增减挂钩的过程中，还需要深入研究土地整治中的农民土地财产权的内涵、构成体系，揭示保护农民合法的土地财产权对实施土地整治成效的影响机理，提出土地整治中实现和保护农民土地财产权的相关对策，将产权理论融入到土地整治规划与实践中，积极引导尊重、保护和实现农民土地财产权，避免土地整治中侵害农民权益；另外，还需要进一步加强土地整治中土地增值收益分配机制研究，进一步明确土地增值来源及其分配关系，从而为在实践中充分保护农民分享土地增值收益、增加其财产性收入提供理论支撑。

2.2 加强土地整治中生态文明建设研究

报告中成篇地系统论述了“大力推进生态文明建设”，将生态文明建设提高到前所未有的重要地位。结合国外发达国家的经验，现代意义上的土地综合整治是目标多元型、环境友好型、景观生态型的系统工程。今后需要在科学认识土地整治与生态文明关系的基础上，从“尊重自然、尊重环境”的土地伦理视角去审视此项工作，基于土地伦理学视角，加强土地整治中的生态伦理、景观和乡土文化研究，分析土地整治与生态文明建设的内

在联系和辩证关系，深入研究如何将建设生态文明落实到土地整治实践中，以便更好地指导今后的土地整治实践和生态文明建设。

2.3 加强土地整治制度保障体系研究

从发达国家实施土地整治的成功经验来看，大多数国家都建立了比较完善的制度保障体系和法律体系，充分保障了土地整治内容完备、程序规范及监督管理工作地顺利进行。我国目前土地整治的制度保障体系还未健全，适应市场经济的土地整治法律体系并未建立，导致实践中土地整治活动得不到有效的制度保障，影响了土地整治实施的成效和可持续性。因此，今后需要进一步加强土地整治立法研究及相关制度保障研究，尤其是在构建土地整治的规划实施保障、管理监督、信息公开、激励、融资、市场化运作和实施效果评价等机制方面需要深入探索研究，以便更好地服务于土地整治实践。2.4 加强土地整治支撑技术研究

工程技术手段是土地整治取得一定成效的基础。从国外发达国家的经验来看，土地整治中所涉及到的技术主要包括信息技术、生态工程技术、环境影响评估技术、规划技术、乡村景观保护与重建技术等。国外土地整治的上述技术已经比较科学、系统、规范，适应了土地整治实践的要求，但我国土地整治实践中非常缺乏上述技术支撑。因此，今后需要进一步对土地整治的相关支撑技术标准及其体系进行深入研究，建立健全土地整治技术标准体系，加强土地整治技术集成与应用示范研究，尤其是为适应信息化发展要求，进一步加强土地整治规划编制、实施与监督管理信息化建设研究，探索建立土地整治数据库和土地整治管理一体化信息系统，实现对土地整治实现信息化管理。

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A review of the progress and direction of land consolidation research

ZHANG Yong1,2, WANG Ying-Hong1, BAO Ting-Ting2, ZHANG Ping-Ping2

(1. Department of Land Resources Management, China University of Mining and Technology, Jiangsu Xuzhou 221116, China;

2. Department of Political-Legal Management, Chizhou College, Anhui Chizhou 247000, China)

Abstract: Land consolidation was officially proposed and implemented in China during the late 1990s. Land consolidation

has played an important role in improving agricultural production capacity, speeding up the modernization of agriculture, promoting industrialization and urbanization, and realizing the integrated development of both urban and rural areas during the last decade. Given the overall progress of land consolidation, it has received more attention from experts and scholars. This paper summarizes recent research progress and prospect in both domestic and overseas settings of land consolidation, including research on: land consolidation models, land consolidation planning, land consolidation evaluation, public participation in land consolidation, technologies related to land consolidation, and the ecological and environmental impacts of land consolidation. Currently, land consolidation is facing severe challenges. Given this reality, proposals for further research on land consolidation are put forward, including strengthening research on: the land property rights of land consolidation, the construction of ecological communities in land consolidation, the institutional guarantee system of land consolidation, and supporting technology in land consolidation.

Key words: land consolidation; research progress review; research direction prospect; integrated of town and country; land

resources management

202014·Vol.35·№.3