“三旧＂改造分析 ——以东莞市为例 ◎刘云刚黄思骐袁媛 摘要：２００９年８月广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若 干意见》出台，标志着“三旧”改造在广东省正式推开。本文以东莞市为例，分析了 “三旧”改造的实施过程及其创新点，并运用博弈论对“三旧”改造进行了 综合评价，进而探讨了的实施前景。研究发现，在“三旧”框架下，城市中 心区及发展条件较好的工业区的改造意愿和改造可行性将增强，而市区外围、低效厂 房和偏远旧村则将成为死角。针对这些问题，应进行市镇协调、平衡开发等补充 。 关键词： “三旧”改造分析创新博弈论东莞市 【中图分类号】ＴＵ９８４ “三旧”是一个代名词，最早出现 “三旧”改造促进节约集约用地的若干意 在２００７年《佛山市关于加快推进 见》出台，标志着“三旧”改造在广 旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》中，此 东省正式实施。 后逐渐被社会和沿用，用来指代 关于“三旧”改造，已有杨廉、袁 旧城镇、旧村庄和旧厂房。相应地， “三 奇峰（２０１０）针对佛山联活案例，具体展 旧”改造是指针对“旧城镇”、“旧厂 示了基于“三旧”改造的村庄改造实施过 房”和“旧村居”的改造，包括城镇辖区 程和土地整理模式 。但是， “三旧”改 内的旧民居、旧商铺、旧厂房、城中村、 造究竟对原有体系有何突破？对 空心村、旧物业等的改造和市容村貌的整 现有改造模式有何影响？实施产生哪 治等…。２００９年８月广东省《关于推进 些影响？这些问题还需进一步深入分析。 【基金项目】国家自然科学基金项目（４０７０１０４１）；教育部博士点基金项目（２００７０５５８０７２）；留学 回国人员科研启动基金项目资助。 ７６ 《城市观察》２０１ １年第２期 ｌ Ｕｒｂａｎ Ｉｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ ２，２０１１ 城市更新改造研窒—●—一当然，关于城中村与旧村改造、城市更新 其他个人和单位使用，形成了土地交易的 与旧城改造、旧厂与ＩＨＹ．业区改造等主题 灰色市场；同时，村民乱占耕地、私建房 的研究已经有很多 Ｈ” ，但这些研究并未 屋的状况也愈来愈普遍。建设用地日趋不 直接回答“ｊ旧”改造本身的问题。从根 足，另一方面居民对城市居住环境的要求 本上看， “ 旧”改造是广东省面向城市 也愈来愈高。在这些压力下，珠三角各地 更新的一次积极的尝试，是一个 市陆续出台了有关旧城镇、旧村庄和旧厂 创新过程，因此它必然带有不同于之前主 房改造的系列，试图缓解日益突出的 题改造的特点。本文在此以东莞市为例分 人地矛盾（如表１东莞市的相关）。 析广东的“三旧”改造，希望能够通 但是，这些在执行过程中不断受阻： 过该案例分析揭示该的创新点和实施 土地功能置换日益困难，补偿标准日益提 前景，为进一步完善“三旧”改造，也为 高，竞标成本日益高涨，导致企业和地方 其他地区的类似更新提供借鉴。 对旧城、ＩＨ￣，／、旧厂改造的热情日渐 降低。“三旧”问题虽日益严重，但另一 一、“三旧”改造的展开 方面对其治理的行动力度却并没有相应提 升。这成为“ 旧”改造出台的主要 改革开放以来，珠三角地区大力发 背景和原因。 展外向型经济，带动了大量制造业和外来 在此背景下，２００９年８月广东省在参 流动人口快速进人该地区。由于缺乏合理 考佛山、深圳、广州、珠海等地市实践经 的规划和有效的控制，许多集体经济 验的基础上，正式在全省推开了“ 旧” 组织绕开《土地管理法》和市、镇， 改造丁程。 “三旧”改造通过用地指标的 直接与投资者签订集体土地使用权 让协 调配和相邻地段联合开发等措施，使旧 议，将集体土地通过挂靠、租赁等方式供 城、ＩＨ￣，１和旧厂在统一规划下得到统筹改 表１ 近年东莞市有关“三旧”改造的主要 出台时间 名称 ２００１．８．１５ 东莞市土地收购储备实施办法 ２００１．１０．１６ 东莞市村镇规划管理规定 ２００２．１．２５ 东莞市土地管理规定 ２００４．５．１３ 东莞市“村改居”工作实施方案 ２００４．５．１４ 东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见 ２００４．６．２５ 东莞市农村股份合作制改革实施方案 ２００５．９－２ 东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法 ２００６．６３Ｏ 东莞市整治旧村工作实施方案 ２００６．７．１８ 关于规范和加强我市村居民公寓规划建设管理的通知 ２００６．８．９ 东莞市集体土地房屋拆迁管理暂行办法 ２００７．１．１ 东莞市集体建设用地使用权流转收益用于社会保障的管理办法 《城市观察》２０１１年第２期＿７７ ＵｒｂａｎＩｎｓ ，Ｎｏ ２ ２０１１ ｌ ｊ ｌ 表２东莞市“三旧”改造主要 出台时间 名称 ２００９．３．１０ 东莞市实施“三旧”改造土地管理暂行办法 ２００９．４．１５ 东莞市已建房屋补办房地产权手续总体方案 ２００９．８．１３ 东莞市推进“三旧”改造１二作方案 ２ｏ０９．１２．１６ 东莞市“三旧”改造实施细则（试行） ２００９．１２．１６ 东莞市“三旧”改造单元规划编制指引（试行） ． 造，并且，在土地、财政和规划等方 也提供了完善手续的机会。 面， “三旧”改造都比之前的历次主题项 ２．用地报批手续简化 目都更为开放、大胆。因此，不难看出， 按原规定， “三旧”改造需按该土 此次“三旧”改造不仅是一次城市更新运 地使用前的地类报批，需扣减指标和缴交 动，同时也是广东省推进产业升级、制度 新增建设用地土地有偿使用费，需占补平 创新和空问调整的一个战略举措” 。而东 衡。、“三旧”改造对纳入“三旧”改 莞作为广东省四个“三旧”改造试点市之 造范围的用地，不管原来是建设用地还是 一，从一开始便积极加入了此次改造进 农用地，全部采用现状（即建设用地）报 程，其相关如表２所示。 批。这样就免除了办理农转用的手续，为 进一步改造降低了成本。 二、“三旧”改造的创新 ３．供地出让方式多元化 按照旧规定，凡国有经营性和工业 由于“三旧”改造是在广东省 用地，无论改造主体是谁，均要入市交 组织下推行，并且之前已经积累了如佛 易。“三旧”改造规定，除收购 山、深圳、广州等地市的众多经验， 储备后再次供地必须以招拍挂的形式出让 因此整个“三旧”改造体系与之前的 外，其他情形可协议出让。这一规定简化 相关体系相比有了很大不同。内容涉 了供地方式，大大调动了使用者的积极 及多方面，包括国土、建设、规划、房 性。 管、产业、财政、税收等。以东莞市为 ４。改造模式多样化 例，其中主要的创新如下所述。 按照“三旧”改造规定，需要 １．历史问题处置 改造的“三旧”项目可以根据实际情况选 “三旧”改造规定，根据用地 择适合的模式，包括主导改造、社会 行为的发生时间和拆迁改造类型将“三 资金参与改造、集体经济组织自行改造和 ’改造用地分类处理，按用地行为发生 原土地权利人自行改造等四种类型。这为 时的法律处理完善征收手续。此 吸引更多社会力量参与改造创造了制度条 意在解决征地补偿安置标准的区域差异问 件。 题，同时为之前没有合法用地手续的用地 ５．税费减免 城市更新改造研究—■■■■ 按照旧规定，办理土地征收手续需 项目，土地出让金扣除农业土地开发资金 要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占 后，市、镇、村按２：４：４比例分成；对于在 用税和耕地开垦费等。按照“三旧”改 改造中需要搬迁的国有企业，镇街可从其 造规定，用地行为发生在１９８７年１月 地块的土地出让纯收益中按３０％～６０％的 １目前的不需要缴纳任何费用，直接确权 比例返还给企业；对于通过征收农村集体 发放证书；用地行为发生在１９８７年１月１日 建设用地进行经营『生开发的，镇街可从该 至２００７年６月３０日之间的，免交新增建设 地块的土地出让纯收益中按３０％～６０％的 用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦 比例返还给原农村集体经济组织等。这些 费，以减轻业主的负担。 土地收益分成新，旨在减少原用地者 ６．出让金补缴减免 对“三旧”改造的抵触情绪，以调动他们参 按照旧规定，建设项目申请增加容 与改造的积极性。 积率需补缴土地出让金。按照“三旧”改 造规定，在单宗项目拆建改造中，对 三、“三旧”改造评价 生产性工业用地因增资扩产需要而申请提 高容积率的，可以不再补缴土地 让金和 那么，这次“三旧”改造中谁会获 配套设施费。 得最大利益？在此，本文仍以东莞市为 ７．税费返还 例，利用博弈论对“三旧”改造创 按照旧规定，拆迁改造中需要缴纳 新的影响进行评价 １ 。这里采用完全信 耕地占用税、契税、征地管理费等１３项土 息静态博弈，博弈各方均采取纯策略，主 地税费，经营性用地需向省缴纳约９０元／ 要的博弈方有——村集体和村民、政 平方米，向市缴纳约２３０元／平方米，向镇 府——私有工厂业主、——城市居民 街缴纳约４０元／平方米。按照“三旧”改 和商铺业主、市——镇区。此 造规定，市级的土地税费全部返还给 外，由于国有企业、公共单位由主 镇街，从而增加了镇街的土地财税收入， 管，性不强，因而不作讨论。 以提高镇街进行“ｊ旧”改造的积极性。 １．——村集体和村民 ８．土地出让金分成 在“ 旧”产权关系中，村集体和 对于主导或引进社会资金参与的 村民拥有相对完整的土地产权，包括所有 “三旧”成片拆迁改造项目，土地出让金 权、占有权和使用权，这使其同的讨 扣除农业土地开发资金后，余额全部归镇 价还价能力较强。但是村集体和村民不能 街；对于集体经济组织将其所有的集体建 将土地出售、赠与、抵押或出租给其他单 设用地改变为国有建设用地后自行改造的 位和个人，也不能擅自将土地用作非农用 “三旧”成片拆迁改造项目，土地出让金扣 途（尤其是建设用途）。在“三旧”改造 除农业土地开发资金后，余额全部归村或 出台前，村集体和村民如果想对旧村 社区；对于集体经济组织将其所有的集体 进行改造，主要有两种选择：①在主 建设用地改变为国有建设用地后与有关单 导下，变集体用地为国有用地，及其 位合作开发建设的“三旧”成片拆迁改造 下属企业负责拆迁，然后由开发商开发， 《城市观察》２０１ １年第２期ｌ ７９ ｌ ｒｂａｎ｜ｎｓ｜ｇｈｔ，Ｎ。２，２０１ ． １ 表３ “－－ＩＢ”改造博弈方及其博弈目的 博弈方 旧村 旧厂 “三旧” 具体博弈参加者 市 镇区 村集体经济组织、村民 私有工厂业主 国有工厂 博弈目的 促进经济发展，提高城市品质，解决土地 供需矛盾、加大本级财政收入 提高收人，改善居住环境 增加企业利润 产权者 旧城 城市居民 商铺业主 改善居住环境 提高租金收人 公共单位（医院、学校等） 村民得到拆迁补偿；②村集体绕过， 来看，ＺＳ－－ＸＣ＞Ｏ，Ｂ１一Ｃ＜０，ＺＣ＞ＸＣ。 直接与开发商签订协议，将拆迁后的土地 由划线法可知，两者博弈的纯策略中不存 用于商品房（小产权房）或经营性用地开 在纳什均衡，因此用箭头法分析博弈过 发，村集体和开发商对收益进行分成，这 程。由（０，０）开始，这时村集体和村民 时村集体违规拥有了土地的支配权。两者 不进行改造，处于宽松执法状态；接 中，前者为合法改造，后者为违规改造。 着，趁执法宽松之际，村民和村集体为 围绕改造与不改造、改造合法与否、是否 获得收益ｓ进行违规改造，造成损失 严格执法等问题，与村集体和村民展 ＺＣ，博弈进入（一ｚｃ，ｓ）；为了减 开博弈，如表４所示。 少损失，会严格执法，从而使双方均受 表４中，（ｚＳ—ｘＣ，Ｂ１一Ｃ）表不政 损，博弈进入（一ｘｃ，一Ｆ）；为了规避 府严格执法且村集体和村民合法改造时， 损失，村集体和村民会选择不改造，博弈 因改造带来的经济发展、城市品质提 进入（一ｘｃ，０）；此后，为节约行 升、土地供给压力减小、土地出让金和税 政和司法成本，会减少额外的支出，博 费收取而获得的收益ｚＳ，以及由于严格 弈进入（０，０）；然后博弈进入下一轮循 执法付出的额外的行政和司法成本ＸＣ， 环。由此可见，在创新前，村民和村 纯收益为ｚＳ—ｘＣ；村民通过合法 集体的改造意愿徘徊于不改造和违规改造 改造获得的补偿为Ｂ１，付出的代价 之间，改造难以进入正常轨道，此时推行 （包括失去房屋和土地及其衍生的收入） 改造会遇到较大阻力。“三旧”改造出台后，旧村改 为Ｃ，村民的纯收益为Ｂｌ—Ｃ。其他博弈 结果以此类推，其中Ｆ表示村集体和村民 造中最重要的创新点就是首次将村纳入到 违规改造被阻止后支付的罚款，ＺＣ 土地出让收益的分成中，即让利、表示因违规改造引起的损失，Ｓ表示 村集体和村民得利。相应的博弈如表５所 违规改造中村民和村集体的收益。显然， 示。表中△Ｂ表示的让利，Ｂ２表示 Ｓ＞Ｏ。Ｆ＞Ｏ：而由东莞市以往的改造经历 让利后村民获得的补偿和收益，△ ８０ ｌ《城市观察》２０１ １年第２期 ｌ Ｕｒ ｂａｎＩｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ ２，２０１１ 《 城市更新改造研窒■■—■一Ｂ：Ｂ２一Ｂ１；由于“三旧”问题已经十分 土地的使用权。而且私有Ｔ厂业主不具有 严重，ｚｓ中土地 让金和税费所占比例 集体性，在的管理（如罚款、吊销营 已变得较小（如东莞曾表示 业执照、阻止违法用地活动等）面前没有 进行改造的目的并不是为了赚钱），因此 太多讨价还价的余地。因此，该组博弈的 可以认为ｚｓ—ｘＣ一△Ｂ＞Ｏ；表５中其他字 主动方为，私有工厂业主只有改造和 母代码含义与表４相同。由划线法可知， 不改造两种选择。 两者博弈的纯策略中仍不存在纳什均衡， 私有工厂业主进行改造的目的是提 同样，用箭头法进一步分析博弈过程。遵 高企业利润，具体的方式主要有两种：① 循与上面论述中相同的原则，博弈的过程 拆除旧厂房，建设新型厂房，提高容积 由宽松执法和不改造的（０，０）一宽松执 率，进而扩大生产规模；②调整土地使用 法和违规改造的（一ｚＣ，Ｓ）一严格执法 性质，进入利润率更高的行业。在“三 和违规改造的（一ｘｃ，一Ｆ）一严格执法 旧”改造出台前，不论哪种改造方 和合法改造的（ｚＳ—ｘｃ一△Ｂ，Ｂ２一ｃ） 式，土地都必须由采用收回、收购或 一宽松执法和合法改造的（ｚＳ一△Ｂ，Ｂ２ 置换土地使用权等方式纳入土地储备，再 ｃ）一宽松执法和违规改造的（一ｚｃ， 进入土地交易市场，企业（包括原有用地 ｓ），然后进人下一轮循环。通过分析可 企业）需要重新竞标拿地。这样一来，原 知，在创新后，村民和村集体的改造 用地企业将面临繁琐的土地交易程序和更 意愿介于合法改造和违规改造之问， 高的地租，而且还要担负拿不到地的风 效果有所进步，但问题仍未得到根本解 险，这些成本在表６中由ＦＣ１来表示。而 决，即博弈没有达到既能节约执法成 企业由于利润提高而得到的收益为Ｈ，政 本，又能促进“三旧”改造正常进行的均 府收益为ＺＳ。由东莞市过去的实际情况 衡状态。 来看，企业的改造纯收益Ｈ—Ｆｃ１＜０，许 ２．——私有工厂业主 多私有工厂宁愿低效利用土地也不愿进 与村集体相比，私有工厂业主只有 行改造。这时，双方的总收益为０。“ 表４与村集体和村民的博弈（不让利时） 村集体和村民 合法改造 违规改造 不改造 严格执法 ＺＳ—ＸＣ．Ｂ１一Ｃ —ＸＣ．一Ｆ— ＩＸＣ，０ 宽松执法 ＺＳ．Ｂｌ—Ｃ Ｔ—ＺＣ．Ｓ 一０．０ 表５与村集体和村民的博弈（让利时） 村集体和村民 合法改造 违规改造 不改造 严格执法 ｚｓ—ｘｃ一△Ｂ，Ｂ２一ｃ ＋＿＿一ＸＣ．一Ｆ —ＸＣ．０ 宽松执法 ＺＳ一△Ｂ．Ｂ２一Ｃ— ｔ—ＺＣ．Ｓ ０．０ 《城市观察》２０１ １年第２期 ８１ ＵｒｂａｎＩｎｓｉｇｈｔ，Ｎｏ ２，２０１１ ｊ 旧”改造出台后，生产性工业用地因 民和商铺业主获得的补偿和收益，△Ｂ表 增资扩产需要申请提高容积率的，不再调 示的让利，Ｂ２表示让利后居民 整土地出让金和建设配套设施费；将工业 和商铺业主获得的补偿和收益，△Ｂ＝Ｂ２ 用地改为经营性用地的，只需要补缴土地 Ｂ１。“三旧”改造出台前，根据 出让金，签订出让合同变更协议或重新签 《东莞市城市房屋拆迁管理办法》和《东 订出让合同即可。这样一来，私有工厂业 莞市城市房屋拆迁搬迁补助费、临时安置 主的改造成本大大降低，Ｒ￣ＦＣ２＜ＦＣ１，如 补助费标准和因拆迁非住宅房屋造成停业 果企业预计纯收益Ｈ－－ＦＣ２＞０，则改造就 的补偿标准》等拆迁管理法规的规 可由私有工厂业主自发进行。同时，如前 定，城市居民和商铺业主得到的补偿往往 所述，由于收益ＺＳ中土地 让金和 不及原有产权的价值，Ｕ［／Ｂ ｌ—ｃ＜０。如在 税费所占比例已变得较小，因而由于让利 南城的一次改造中，由于补偿价与周围商 所损失的土地溢价收益△ＤＺ＜ＺＳ。这时， 双方总收益为『（ｚＳ一△ＤＺ）＋（Ｈ－－ＦＣ２）］＞０。 品房价差距太大，居民获得的货币补偿只 能够买原有面积约一半的房屋。此时，城 由此可见，在旧厂改造中的让 市居民和商铺业主将选择不改造，博弈 利可以促进工业用地的改造，提高土地的 双方总收益为０。 “三旧”改造出台 效率，进而让社会总效益得到提升。因 后，对拆迁补偿方式进行了重大改进。补 此，此方面的创新是值得肯定的。 ３．——城市居民和商铺业主 偿的方式主要有三种：①按照“拆一赔 一”进行房屋产权调换；②按照被拆房屋 在“三旧”产权者中，城市居民和 所处地区附近的新建普通商品房市场价格 商铺业主最为弱势，不仅在土地使用权上 评估确定补偿价，进行货币补偿；③以上 是典型的“散户”，而且各个业主在参不 两种方式相结合。这样一来，城市居民 参与改造的问题上往往意见相左，与 和商铺业主可以用旧房换新房，改善居 讨价还价的能力较弱。因此，在该组博弈 住条件，纯收益Ｂ２一ｃ≥０，其改造意愿 中，是绝对的主动方。在旧城改造 被大大提升，博弈双方总收益为『（ｚｓ一△ 中，最为关键的问题是拆迁补偿，只要货 Ｂ）＋（Ｂ２－－Ｃ）Ｉ＞０。与旧厂改造相似， 币或实物补偿不低于原有物业价值，进行 在旧城改造中的让利可以提高业主参与改 改造遇到的阻力将不大，具体博弈如表７ 造的积极性，进而提升社会总效益，此方 所示。 表７中ＺＳ表示从改造中得到的收 面的创新也值得肯定。 ４．市——镇区 益，Ｂｌ表示“三旧”改造出台前居 表６与私有工厂业主的博弈 私有工厂业主 改造 不改造 按照常理来讲，作为上下级，市政 表７与城市居民和商铺业主的博弈 城市居民和商铺业主 改造 不让利 ＺＳ．Ｂ１一Ｃ 让利 ＺＳ～ＡＢ．Ｂ２一Ｃ 不改造 ０，０ ０，０ 不让利 ｚＳ．Ｈ—ＦＣ１ ０，０ 让利 Ｚｓ－一△ＤＺ．Ｈ—ＦＣ２ ０，０ 城市更新改造研究■■一府和镇区本不应该存在博弈关系，但 面，“三旧”改造有待进一步优化。 是由于财政分家，以及开展工作时具体面 由以上分析可知， “三旧”改造政 对的Ｔ作对象不同，两级在容积率控 策解决了部分利益分配难题，使各方的关 制、商品房开发等问题上会产生一定分 系得到了一定的协调。其中，旧厂和旧城 歧。镇区偏向于少留空地、提高地块 的改造基本不会受到“ 旧”产权所有者 容积率和促进商品房开发，这样一来，地 的阻挠。但是，由于村集体和村民拥有土 块开发的收益就会提高，开发商的参与意 地所有权、占有权和使用权，且具有高度 愿会更强，的工作能更好地开展，镇 的行动一致性，要阻止村集体违规改 区财政收入也更多。为保障“ｊ旧”改造 造并非易事，有关旧村改造的需要进 的质量，市则偏向于严格控制地块容 一步探讨 积率、增加公共设施配套。围绕这些分 歧，两级展开博弈，其中作为上级的 四、“三旧”改造实施前景 市是绝对的博弈主动方，具体博弈见 表８。 对改造意愿的讨论只是第一步，改 表８中，ＳＺＳ表示市从改造中的 造是否可行还要看是否有改造动力（主要 获益；ＺＺＣ表示镇区因无法从改造中 是改造资金的来源问题），只有既有改造 获得额外收益而丁作不积极，由此对市 意愿又有相应的动力，改造才能进行，改 造成的损失；ＺＺＳ表示由于市管 造的前景如何也主要取决于这两者。根据 理宽松，导致镇区乘机违反规定进 基于博弈论的探讨可知， “三旧”产权者 行改造（如减少空地面积、提高地块容积 基本都有改造意愿。下面本文将在讨论改 率等），由此增加的财政收入；Ｎ表示镇 造动力的基础上，对“三旧”改造实 区违规改造对市造成的损失， 施前景进行简要展望。 由当前市的表态可以看出Ｎ＞ＺＺＳ， 地块的改造动力主要有４种来源：① Ｎ＞ＺＺＣ。对于市而言，在此博弈中严 改造后地块升值，除去改造成本可以赢 格管理是上策，因此纳什均衡为（Ｓｚｓ— 利。这类地块主要为市区、镇区的旧居住 ＺＺＣ，０）。由此可以看出，在“三旧”改 区、旧工商混合区、公共设施用地、城中 造中，镇区很可能出现工作不积极的 村和旧工业区；②工厂业主有能力筹集相 情况，这将延缓“ 旧”改造的进程。因 应资金进行改造，通过改造可以提高企业 此，有关镇区与市的利益分成方 利润。这类地块为旧工业区和旧厂房；③ 表８市与镇的博弈 改造的公共效益明显，主要表现为有利于 完善城市道路系统、提升城市景观质量、 镇区 解决公共服务设施缺乏问题，这类地块主 遵守 不遵守 要为旧城区；④业主有能力筹集相应资金 政 管理 ＳＺＳ—ＺＺＣ．０ 市 宽松 ＳＺＳ—Ｎ．ＺＺＳ 进行改造，通过改造可以改善居住环境。 府 严格 这类地块主要为旧居住区和ＩＨ￣，Ｉ－。在改造 管理 ＳＺＳ－－ＺＺＣ，０ ＳＺＳ— ＺＣ．一ＺＺＦ 方式上，根据相关规划，①类主要由开发 商进行房地产开发，②类主要由工厂业主 实施的“ｉ旧”改造的创新性及其政 自行改造，③类由利用财政收入进行 策效果。结合笔者的经验，今后仍需探讨 改造，（ 类由村集体和个人自行改造。 按照阿隆索的地租理论，城市的地 的主要问题及应对策略主要有如下两点。 第一，违规改造的疏与堵。在“三 租由市中 ｂＮ￣＇ｌ－围不断递减，而①类地块 旧”改造中，村集体和村民参加到改 经过改造后的升值潜力正是遵循这一规 造收益的分成中来，其改造积极性大为提 律。因此，开发商将偏好于开发靠近市中 心的“三旧”项目。此外，①类地块的违 规改造情况有可能会在靠近市中心的城中 村，或在靠近工业区的旧村中发生。②类 地块的改造则显得相对乐观，有能力自行 改造的工厂业主会提高容积率用于扩大生 产，或变更用地性质提高产业层次，这样 有利于提高土地利用效率、促进产业升 级，会对城镇的社会经济发展产生正面作 用。但是，力筹集资金改造的污染 大、效益低的旧工厂会成为“三旧”改造 中的难题。由于能产生巨大公共效益的地 块主要集中在人口密度大的市中心及附 近，为了打造政绩，往往偏向于将改 造资金投向靠近市中心的③类地块，这一 情况与①类地块相似。为了提高居住环境 质量对④类地块进行改造，完全是村集体 和个人的消费活动，有这样充裕资金的产 权所有者并不多，因此这类改造只会以零 星的方式出现。 综合以上论述， “三旧”改造将会 集中在市中心及发展较好的工业区，而市 区外围、低效厂房和偏远Ｉｎ｝，ｔ的改造将难 以推进，特别是旧村的违规改造行为出现 的可能性较大。 五、展望与建议 综上所述，本文以东莞市为例，主要 以博弈论为基础，综合探讨了广东省新近 ８４ ｉ《城市观察》２０１ １年第２期 ｉ Ｕｒｂａｎ Ｉｎｓ／ａｈｔ．Ｎｏ ２．２０１１ ｛ 高，但集体和村民仍然有可能违规改造， 以获得更大收益。产生这 问题的根源在 于，村集体和村民在掌握了土地大部分产 权的情况下，很容易将产权延伸到支配权 上。而面对集体性违规行为，需要付 出较高的行政和司法代价才能予以阻止。 因此，为杜绝这类情况的发生，首先，政 府应进一步让利，使村集体和村民得到更 多收益，使驱动其违规改造的经济动力减 弱；其次，应加大对违规改造的查处 和惩治力度，使违规改造的风险增大，促 使村集体和村民规避风险，进而选择合法 改造途径。 第二，均衡改造的谋与策。在“三旧” 改造的实施过程中，镇倾向于积 极支持房地产项目，而对公共设施配套和 绿地建设热心不足；而市则强调公共 设施配套和绿地建设的必要性，更关心城 市品质的提升。因此，对于公共效益大的 地块应利用市镇两级财政进行补贴；对于 可赢利的地块应积极引进市场运营模式， 减轻财政负担。在工作协调上，市级 应在财政、技术和上对镇级（尤 其是经济状况较差的镇）给予一定的支持 和倾斜。同时，在现有体系和改造动 力条件下，中心区及发展较好的工业区可 以得到较好的改造，而市区外围、低效厂 房和偏远旧村可能难以改造。因此，为使 易开发地块和不易开发地块得到同时改 造，在改造地块竞标时，可将易开发地块 城市更新改造研壅．■———■和不易开发地块捆绑交易，并规定相应的 地块得到改造；另一方面，可将易开 地块开发资金投入比例或资金数额下限， 发地块的土地收益部分投入到不易开发地 从而在整体可赢利的前提下让尽可能多的 块，促进“ｊ＝旧”改造的均衡推进。（∥ 参考文献： …黄国强．佛山市“三１１３改造”的探讨ｌｌＪ．科协论坛，２００９，（２）：１２３． ｆ２１杨廉，袁奇峰．珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联潭地区为例Ｅｌ１．城市规 划学刊，２０１０，（２）：１４—２０． 【３】张京祥，赵伟．二元规制环境中城中村发展及其意义的分析ＵＪ．城市规划，２（）（）７，（１）：６３—６７． 【４１张侠．城中村改造中的利益关系分析与应对【Ｉｌ＿经济地理，２００６，（３）：４９６—４９９． ｆ５］￣－Ｋ华．“城中村”：存续前提下的转型——兼论“城中村”改造的可行性模式『‘Ｊ１．城市规划，２００５，（７）：９—１３，５６． 【６ｌ李俊夫“城中村”的改造ＩＭ】北京：科学出版社，２（）ｆ）４． 『７１涂胜杰．城中村改造途径探讨——武汉市城中村改造实践ＵＪ．规划师，２００６，２２，（１）：２１－２７． ［８］闫小培．快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例叶城市规划，２００４，（３）：３（）一３８． 【９】周丽莎．旧区活化的对广州旧城改造的启示【ｌｌｌ现代城市研究，２０（）９，（２）：３５—３８． 【１０】王正安．ＰＰＰ模式在城市更新中的应用研究【ｌ１．建筑经济，２００８，（９）：３６—３９． 【ｉ１１周俭，张凯．在城市上建设城市——法国城市历史遗产保护实践［Ｍ］．北京：中国建筑工业出版社，２０（）３． ［１２１李冬生，陈秉钊上海市杨浦老工业区工业用地更新对策——从“工业杨浦”到“知识杨浦” 城 市规划学－Ｔ＇】，２００５，（１）：４４—５０． 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