二、土地利用战略研究的思路

土地利用战略研究的思路

土地利用战略研究的基本要求

内容提要：

 战略研究的目的任务

 研究目的意义  主要研究任务

 战略研究的主要内容

 土地利用与经济社会  土地供求总体态势  土地利用的战略选择  土地利用战略对策等  略研究的目的和任务

一、 研究的目的意义

 土地利用战略研究是凸现土地利用总体规划战略性的必然要求  土地利用战略研究有助于从根本上把握和解决当前土地利用问题  土地利用战略研究是土地参与国民经济宏观的前提和基础

 土地利用战略研究为科学发展观指导土地利用实践提供了根本保证

 主要研究任务

 土地利用战略研究的基本思路：

以保障社会经济发展合理用地需求为出发点根据对规划期间各省(区、市)经济社会发展态势的科学预测，因地制宜选择土地利用战略，并在此基础上探讨和制定保障战略实现的关键措施。

 土地利用战略研究主要任务：

 探讨土地利用与经济社会发展关系  分析规划期间土地供求的总体态势  进行规划期间土地利用的战略选择

 制定实现土地利用战略的关键措施

二 战略研究的主要内容

土地利用与经济社会的关系 规划期间土地供求总体态势 规划期间土地利用战略选择 规划期间土地利用战略对策 （一）土地利用与经济社会的关系：

主要目的：从纵横两个方面弄清各地土地利用所处阶段及未来的发展趋势，有助于在经济社会发展中“找准位置”，确立正确土地利用取向。

主要内容：

人口与土地利用 经济增长与土地利用 工业化与土地利用 消费结构与土地利用 城市化与土地利用 国家与土地利用

1、人口与土地利用关系：

可在回顾世界各国或中国总体人地关系历史发展趋势基础上，总结一般性规律，然后从各省(区、市)实际出发，研究人口数量、分布、迁移、民族构成及年龄结构等与土地利用关系并分析内在机理。

2、经济增长与土地利用关系

GDP增长、投资与土地利用之间关系(1996—2003年)

进出口贸易变化对土地利用的影响(1996—2003年) 消费结构与土地利用关系(1996—2003年)

人类消费水平与消费方式所构成的消费结构的不断变化对土地需求也在一定程度上起着决定性作用

工业化是各国发展必经阶段，工业化及其过程中发生的产业结构变化引起土地资源在不同产业间重新分配，从而便土地利用结构发生变化

条件1人均耕地资源少到一定程度

条件2后备耕地资源少到一定程度

3、工业化与土地利用关系

世界主要国家工业化过程与土地利用之间的关系 我国产业结构升级与土地利用变化(1996—2003)

4、城市化与土地利用关系

a) 世界主要国家城市化与土地利用之间的关系

许多发达国家的土地利用变化表明，城市化前期和中期特别是城市化水平达到30％

以后，建设用地规模会出现加速趋势而城市化后期的建设用地规模正在趋于平缓

b) 我国的城市化进程与“土地城市化”

5、国家与土地利用关系

2、 生态退耕与耕地变化(1997—2002年) 3、 西部大开发与耕地变化(1996--2002年)

（二）规划期间土地供求总体态势

规划期间各省(区、市)土地供求总体态势的研究应基于本地土地利用动态变化分析、土地利用主要问题和原因探讨、以及经济社会发展总体态势分析

1、土地利用动态变化分析

分析不同土地利用类型总量变化了解土地利用变化总态势 分析各二级土地利用类型的数量增减、内部结构、变化流向等

弄清各地类空间分布特征及区域差异，并可采用不同指标体系针对不同土地利用类型进行质量评价

从各省(区、市)土地利用的整体高度综合分析土地利用优势度，开发利用现状和空间组合特征。

 1992～2004年北京市土地利用动态变化特点

土地利用的空间变化较大，远郊平原地区已成为建设用地扩展最快耕地减

少最多的区域

土地利用结构变化明显，农业用地大幅度减少，建设用地迅速增加

耕地面积平原地区变化较大，有增有减，总体减少块 平原地区农村居民点和城镇用地变化较大

2、土地利用主要问题及原因分析

土地利用问题，总的说来就是杜会经济发展对土地利用的要求与影响土

地利用的自然、社会、经济诸因素间存在的矛盾关系 土地利用是否充分，土地利用结构和布局是否合理，土地利用方式是否科学，土地生产力和使用价值的发挥是否有效，土地资源的开发，利用，整治，保护措施是否持续等 各地应根据地方实际和经济社会发展、生态环境改善的客观要求对本省(区、

市)土地主要利用问题进行归纳总结

 全国土地利用主要问题

1) 耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐

2) 建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地较为突出 3) 城乡二元用地结构问题突出，区域土地利用布局不尽合理 4) 土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大

5) 局部地区土地破坏退化严重，生态环境总体呈现 恶化趋势

 客观原因：

主要是由于我国人口多、人均土地特别是耕地少的基本国情使我们面临的土地供求矛盾长期存在并日益加剧，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，社会主义市场经济有待完善土地管理机制、法制有待建

立健全

 主观原因：

1) 一些地方领导没有树立正确的发展现和政绩现，在经济发展和城乡建设

的指导思想上存在偏差

2) 产业与土地之间协调配合不力，影响土地执行的效果 3) 相关专业，专项规划与土地利用总体规划缺乏协调衔接影 响总体规划

统筹协调和宏观功能发挥

4) 城乡二元经济结构和土地分割管理形成了城乡土地二元结构，制约了

城乡土地问题的整体解决

5) 土地要素市场的培育和发展不足，市场配置土地资源 的基础 作用

尚未充分发挥

3、规划期间区域经济社会发展态势

 我国在规划期间经济社会发展态势 ·经济持续较快平稳增长，综合国力将再上一个新台阶

·投资与消费关系逐步得到合理调整

·分阶段基本实现工业化，城市化水平显著提高 ·经济增长方式转换取得重大进展 ·人力资源得到更好开发 ·社会和谐程度得到较大提高

4、土地利用供求态势预测

1) 从部门、行业发展对各业、各类土地的需求预测入手对各部门报送的用

地需求数据进行汇总

2) 从地方经济社会发展对土地的需求预测入手，对各省区市上报的用地需

求数据进行汇总

3) 从社会经济发展与土地利用关系的宏观层面入手在全面分析历年实际用

地、未来土地供给和需求状况的基础上综合平衡提出用地预测方案

 全国规划期间土地利用供求态势预测

鉴于前两种思路进行预测需要进一步的论证和协调在全国的土地利用总

体规划中我们暂按第三种思路预测，主要是选取不同经济社会发展指标与各

类用地的拟合关系进行计算，并对不同的预测方程和模型进行比较和筛选 规划期间，在大力节流开源的情况下，耕地面积锐减势头将在一定程度上得到遏制，但仍将继续减少，预计到2020年全国耕地总面积还要减少1亿亩左右．其他农用地将略有增长

（三）规划期间土地利用的战略选择

对规划期间区域土地利用战略进行选择，应首先基于土地利用形势分

析(最好归纳出土地利用面临的机遇和挑战)，然后根据区域实际拟定土地利用指导方针，最后科学确立土地利用战略目标和战略阶段及重点。

 土地利用形势分析

规划期间各省(区、市)土地利用形势分析是进行土地利用战略选择的前提和基础，各地在进行土地利用形势分析时，既要立足于地方实际，诸如经济社会发展阶段，更要与更大区域或全国的宏观土地利用形势相联系，例如相关改革和重大颁布执行等

某沿海城市在对规划期间土地利用形势进行分析时首先从世界加工制造业重心转移，经济全球化程度加深及其在全国区域发展战略中所处地位作用入手对当地土地利用所面临的外部形势进行了深入细致分析，然后从经济社会高速发展、非农建设用地急剧扩展以及人多地少矛盾日益突出等方面分析了土地利用所面临的内部环境

 土地利用的指导方针

·以科学发展现为统领，落实最严格土地管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理发展与保护、需要与可能．局部与整体、当前与长远关系，推动土地

利用方式由粗放向集约转变、经济社会全面协调持续发展 ·各地可以参考全国总的土地利用指导方针，并且根据本地土地利用实际和经济社会发展要求，在对所在省（区、市)土地利用进行总体功能定位后，制定

土地利用指导方针

 规划期间北京市土地利用指导方针

北京市对土地利用总体功能定位为：国家服务功能、公共服务功能、经济生产功能、城市生态功能和景观美化功能．土地利用指导方针： 1) 2)

必须通过土地利用结构调整突显北京城市的首都职能

必须坚持城市建设用地和农村集体建设用地高效集约的利用方式，实现城乡土地统筹发展 3)

土地功能分工，区域土地功能协调，建立大市区不同区城合理的土地功能结构 4) 5) 6)

土地开发必须注重时空尺度的有序增长

重视生态空间保护，加强生态涵养和绿色空间建设

农业用地从单一生产功能主导，转向生产、生态，景观、服务等多功

能主导 7)

农村集体土地利用从单纯依靠利用方式变革转向土地制度创新

 土地利用的战略目标

在做全国研究时，土地利用战略目标包括总目标和目标以及为实现目标所制定的土地利用方案．各地可以参考全国土地利用战略目标，根据所在省(区、市)实际确定科学合理的土地利用战略目标

 浙江省土地利用战略目标

按照《土地管理法》第十九条规定，并根据本省实际，在确定保护第一、适地退用集约利用、分区管制，城乡协调．区域平衡等原则后，将土地利用目标确定为“在保证全省耕地资源的基础上以保护为核心，通过优化结构，提高土地集约利用水平，促使取胜形成一个资源节约、持续利用．经济杜会环境和谐发展的土地利用模式”。

 土地利用战略阶段

土地利用战略阶段是为推进土地利用事业发展，实现土地利用目标，对规划期间土地利用进行的有序安排，各地应根据所在省(区，市)实际确定．一般包括近期(2005-2010)、远期(2010—2020)和远景(2020—2030)

 沿海城市土地利用战略阶段

以建设用地指标安排为例，打破平均主义作法，近期为迎接大型项目落户，安排较多建设用地指标，但中远期则对建设用地规模进行适当压缩

 土地利用战略重点

各地在深入分析研究本地情况以及存在问题基础上，结合本地社会经济发展战略目标，确定土地利用战略重点

 北京市土地利用战略重点

北京市为了实现规划期间土地利用的总体功能定位与战略目标，针对现存主要问题和突出矛盾，在“科学发展观”指导下，借鉴国内外成功经验和先进理念，确定战略重点为

区城协调—运用开放的统筹思想，协调区域土地利用 集约利用—促进土地集约利用，提高土地利用率 结构优化—调整土地利用结构，优化土地利用空间布局 生态保育—维护土地生态系统，建设宜居的生态环境 农地保护—保护耕地和基本农田，大力发展都市农业

（四）土地利用的战略对策

 建立耕地资源严格保护机制

1) 调整利益分配关系，建立占用耕地的自我约束机制 ·对地方实行保护耕地与利益奖惩挂钩的 ·调整和解决土地部门自身利益格局和经费渠道 ·调整用地者取得新增用地与使用存量土地的经济成本 ·依法赋予农民集体土地财产权，保障集体土地所有者合法权益 2) 落实占用耕地补偿制度，建立土地开发整理的市场运作机制 ·实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩

·推行补充耕地储备制度，争取做到建设占用耕地先朴后占 ·推行土地开发整理复垦产业化

3) 加强对农业市场结构调整的引导和监督管理，形成合理有序的

农用地结构调整机制

·在保护耕地，确保耕地总量动态平衡的前提下，采取宏观控制，

适度放开、加强引导．注重管理的方法，形成合理有序的农地调整机制，既保证农地结构合理，有利农业的可持续发展，又保证耕地总量动态平衡目标的实现

4) 坚持依法行政，建立监督和制约管地用地行为的社会监督机制 ·建立耕地保护的预警预报制度

·建立公开办事制度 ·建立公告制度

·建立土地中介服务制度

 建立土地利用宏观制度，严格控制建设用地总量

1) 建立由土地供给引导和制约土地需求机制

·科学编制土地利用总体规划，土地需求与供给的平衡

·完善土地利用计划管理体系，建立土地供给引导用地需求机制

2) 依法实现土地用途管制，控制建设用地总量 ·以土地利用总体规划为基础，从严管制土地用途

·控制建设用地总量

3) 完善土地利用宏观制度

·完善土地管理制度

·运用市场机制，促进土地利用方式转变

 强化土地管理业务建设

1) 健全土地调查制度和进行土地动态检测 2) 建立和完善有中国特色的地权制度 3) 改革土地征用制度

4) 依靠高新技术建设土地信息系统

 构造开发和保护有机结合的土地持续利用模式

5) 加强土地生态环境建设，提高土地生态环境质量 6) 因地制宜土地整理和开发复垦后备土地资源

 深化土地使用制度改革，促进土地资源高效配置

7) 完善国有土地有偿使用

8) 完善农村集体土地使用制度，建立集约用地和保护管地的内在机制