后发农业地区城镇化路径探讨
——基于河南省周口市的调查研究
樊兴领 赵 明 许顺才 陈 宇
【摘要】河南省周口市是国家粮食主产区，工业基础薄弱，2011年全市城镇化水平仅有31.5%，是
典型后发农业地区。其城镇化进程的推进必须立足于农业将长期作为基础产业稳定发展，面对本地城镇非农就业不足、吸引力低，农村人口大量外流、异地城镇化突出的现实，探索不同于东部发达地区的模式与路径。文章分析造成周口城镇化进程滞后的主要原因是工业滞后城镇吸纳就业能力不足，同时农民不愿放弃宅基地承包地等权利，以家庭为核心的小农经济仍然是农业的主要生产组织方式等。金融危机以来外出务工人员回流明显增多，且回流意愿强烈，县城成为非农人口聚集的主要空间发展较快。结合国家推进城镇化的相关要求，研究认为后发农业地区需要结合产业转移的大趋势，大力创造非农就业岗位，改善城镇服务设施，有序引导劳动力回流，推动城镇化进程；同时调整农业产业结构，大力发展现代农业，进一步释放农业人口，探索完善农用地流转、宅基地价值化等配套改革措施，使更多农户能完全脱离土地。尤其要重视与农系密切的小城镇和县城的发展，使他们成为回流人口聚集的主要场所。
【关键词】城镇化；农业现代化；周口；农民工回流
城镇化是关系中国经济发展转型的重大战略问题，国家“十二五”规划明确提出“要积极稳妥推进城镇化”，“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。城镇化的核心内容是实现是农民就业模式、生活方式的转变。2011年我国城镇化水平超过50%，整体上进入了城市型社会，但实际上，这50%中包含了大量常年在城市打工的农民工群体，据估计2009年，农民工总规模约2.3亿人，其中跨区域进城务工的人数为1.45亿人，而受大城市的资源环境承载力与生活成本的，这部分人不可能全部在打工地区实现城镇化，因此研究这些农民工析出地区的城镇化，也就是农业地区的城镇化进程对于平稳推进城镇化是非常重要的。
在我国经济发展的地理格局中，包括河南、安徽、湖南等区的后发农业地区是一个重要的区域类型，这类地区具有人口基数大、工业基础薄弱、农业资源丰富但人均水平低，农民
人均收入低等特征；从国家战略来看这些地区，又是我国大宗农产品的主产区，需要严格保护耕地、稳定农业，成为“三农”问题比较突出的地区，也是农民工的主要来源地。本文以河南省周口市为案例，分析研究其城镇化现状特征与问题，研究影响城镇化进程的要素，进而对后发农业地区的城镇化路径与机制进行初步探索。
1.研究方法与研究对象
1.1 研究对象选择
周口市位于河南省东南部黄淮海平原粮食主产区，周口是全国重要的大型商品粮、优质棉生产基地，平均每年为国家提供商品粮60多亿斤，有豫东粮仓之美誉。
图1 周口在河南省的区位示意图
同时周口远离区域性中心城市，最近西北向距离郑州约200公里，且偏离京广、陇海两条国家主要发展轴线上，难以接受大城市辐射。从区域上看其所在豫东南地区都是经济塌陷区，2012年初周口下辖的商水县、沈丘县、郸城县、淮阳县、太康县五县被划入大别山连片贫困地区中的黄淮泛区地理单元内，五县面积占全市60%，人口占全市58%。
从经济社会发展现状来看，周口具有经济发展水平滞后，以农业为主导，农村人口基数大、城镇化水平低等特征，为典型后发的农业地区，因此本文以周口为案例研究后发农业地区的城镇化策略具有一定的典型性和代表性。
1.2 研究方法
文章从宏观和微观两个角度，对周口市的城镇化进程进行研究。宏观方面主要通过对
周口的发展条件、产业特征与城镇化进程的分析，争取准确的描述其城镇化的基本特征。
在微观层面，研究重视作为未来城镇化主体的农民的意愿与要求，因此在全市抽取17个村庄，每村做抽取45个样本，共发放问卷765分，收回有效问卷744份，问卷有效率为97.25%。考虑到大量劳动力外出打工的事实，调研中以抽中的农村村庄为基础，每个村提供20位常年外出务工人员名单进行电话调查，共获得有效电话采访305份。
宏观与微观相互印证，分析影响后发农业地区城镇化的因素以及其发展趋势，进而提出促进城镇化健康发展的建议。
2.周口城镇化特征与问题分析
2.1 城镇化水平低，刚进入快速发展通道
2011年周口城镇化率31.5%，比河南省平均水平（40.6%）低9.1个百分点，比全国平均水平（51.3%）低19.8个百分点。在河南全省18个省辖市中，周口市城镇化率位居全省倒数第一位。
6050403020100200020012002200320042005200620072008200920102011全国河南省周口市
图2 周口市、河南省与全国城镇化水平变化图i
从发展速度来分析，从2000年至2004年，周口城镇化水平年均增加0.9%；而2004年至2010年，周口城镇化水平年均增加2.5%。可以看到，2004年以后周口的城镇化进程明显进入了加速期。
2.2 农村人口大量外流，异地城镇化现象明显
周口本地城镇化水平低的背后是大量人口与劳动力的常年外出务工。统计资料显示，周口户籍人口与常住人口数值差从2000年的45万扩展到2007年的90万，此后受经济危机影响，2009年小幅回落到80多万人。 2000-2009年周口人口外出流动情况（万人）110010801060104010201000980960940920900外出人口常住人口户籍人口10090807060504030201002000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年 图3 2000-2009年周口人口变动图 （数据来源：周口市统计年鉴2001-2010）
而根据周口人力资源劳动部门反映，周口实际每年输出劳动力在300万人左右。社会调查显示，外出人员有30.8%是举家外出的，18.8%是带老婆外出的，据此推算常年外出务工人员约500万人，那么农村留守人员约200多万人。也就是说，周口的农村地区有71.4%的人外出打工，且这些打工者以拥有较高学历或者一定技能的青壮年男子为主。
图4 周口外出务工人员家庭结构
2.3 县城是城镇化的主要空间载体
与东部发达地区城镇化进程中中心城市的快速发展不同，周口市近年来城镇化速度的提高是以县城和小城镇的快速发展为主体的。通过比较周口中心城区、各县县城区和各建制镇从2003年至2010年非农人口变化情况，可以发现县城一级的城镇人口聚集速度最快，年
均增长速度为6.58%，总人口达到原来的1.56倍，其次是小城镇，而中心城市的人口聚集速度最慢，总人口仅增加38.19%。
表1 2003—2010年周口各级城镇人口增长统计表
2003年人口 周口市区 县城 小城镇 （万人） 39.8 106.7 65.4 2010年人口 （万人） 55 166.7 100.3 增长比例（%） 38.19% 56.23% 53.36% 年均增长率（%） 4.73% 6.58% 6.51%
图5 2003年至2010年间周口各级城镇非农人口比例变化图
2.4 外出务工人员返乡意愿强烈，可能成为城镇化主要动力
对周口外出务工人员的返乡意愿进行访谈发现，外出务工人员有.0%的人明确表示会返回周口市居住，这充分说明外出务工人员均有强烈的返乡意愿。他们普遍认为返乡是他们必然的归宿。而在返乡的时间上，外出务工人员大多认为会在短期内返乡，平均为3年。而认为会在1～3年返乡的占66.3%，认为会4～6年的占21.7%。认为返乡时间为1年的最多，而也有认为会在30岁之后返乡。
图6 周口外出务工者拟返乡时间分布
在返乡的原因上，外出务工人员选择返乡的原因是有家人需要照顾、老家赚钱机会增加以及外地不好赚钱等，而老家赚钱机会增多的比例要高出外地不好赚钱的四个百分点，这就意味着如果本地就业机会增多，或者是外出务工收入与当地差不多的情况下更容易会选择返乡。经济收入目前仍然是影响人口是否会发生回流的关键性因素。根据社会调研结果，拟返乡后的外出务工人员认为返乡后的收入平均达到3116元/月即可吸引其返乡，虽然这工资远高于周口市内的平均工资水平，但与2011年城镇职工的平均工资水平3537元相比并不算高。
周口外出务工人员返乡后首先选择在本村居住，占49.7%；返乡后到县城居住的占25.2%，到乡镇驻地居住的占4.1%，到周口市居住的占5.4%。可见在现行户籍制度、土地制度约束下，外出务工人员的返乡仍以农村为主，同时县城也可能会迎来新的人口聚集高峰。
图7 周口外出务工人员返乡后居住地选择
将周口返乡人员的年龄与返乡地点进行交叉分析发现，外出务工人员的年龄与返乡后
的地点呈显著性差异，年龄越大，留在村里的意愿越强。
表2 周口外出务工人员返乡后的地点与年龄结构交叉分析
35岁以下 36岁-50岁 51岁以上 返回本村 29.6% 50.0% 85.7% 返回本乡镇 5.6% 2.6% 0.0% 返回县城 25.4% 23.1% 7.1% 返回周口市区 8.5% 2.6% 0.0% 不返回 26.8% 16.7% 0.0% 没想好 4.2% 5.1% 7.1%
3．影响周口城镇化发展的要素分析
3.1 工业发展滞后，城镇吸引力弱
工业化是城镇化最主要的动力。而受产业基础与区位条件，周口的工业化进程缓慢，2010年周口市的产业结构为三次产业结构为30：45：25，一产比例相对较高，处在工业化的初始阶段。
周口市的工业经济总量小，企业规模小、总量少，成长速度慢；同时工业化程度偏低，产业层次低、技术层次低，涉农的劳动密集型传统产业一直占据主导地位，自2000年至今主导产业门类没有出现明显的转变。2010年食品、纺织、医药化工三大支柱产业共完成工业增加值239亿元，增长20.8%，占周口全市规模以上工业增加值的比重为65.7%。从产业内部看，没有相对完整的产业链条；从产业的关联度上看，没有形成有比较优势的产业集群。
图8 周口工业内部结构图
正是由于工业化的滞后，不能对地方经济社会发展形成强有力的带动和辐射，也难以创造充分的就业岗位，影响了城镇化的进程。
3.2 小农经济格局未改变，城镇化推力不强
农业一直是周口的主导产业之一，2010年，全市粮食总产144.7亿斤，连续7年丰产增收，第一产业总产值在全国各农业大市中排名第一。但是周口的农业生产依然是小农模式，调查显示周口自种土地的占91.8%，仅有少量零星的土地流转发生。由于周口人口众多，人均耕地面积仅为1.2亩；同时主要以种植粮食作物为主，单位产品附加值低，使得一产劳动生产率低下，在全国各农业大市中排名下游。
图9 2010年各农业大市一产劳动生产率比较图（数据来源：中国农业年鉴2010）
有趣的现象是，虽然依然是以家庭为主要生产单位，周口农业的机械化率却已经很高了，实际上2010年周口地区机耕率为100%，机播率为67.05%，机收率为47.59%，这主要是因为黄淮海平原地势平坦，而大面积种植的粮食作物最适宜进行机械化操作。
也正是由于机械化的普及，使得农民种地劳动强度大为减轻，因此农业耕作主要依靠老人和妇女完成。周口农村主要耕种土地人员构成中，老人占24.1%、妇女占33.5%，男性壮劳力虽然占到40.0%，大多是依靠外出务工者农忙时返乡帮忙来完成。
图10 周口农村主要耕种土地人员构成
经典理论认为农业现代化的发展能够提高农业生产效率，促使更多农民脱离土地，为城镇化提供推力。但是从周口的实际情况来看，机械化水平的提高和家庭内部的分工，加上
中原地区农民对土地的眷恋，使得农业发展对城镇化的推力大为缩减。
3.3 农民基于身份红利，城镇化意向较弱
调研发现，由于农业户口能享有宅基地、承包地等资源，大部分农民主观上不愿放弃农村户口。根据《中国流动人口发展报告2010》中公布的两次全国性流动人口问卷调查结果，如果以交回承包地为前提，大多流动人口不愿落户于城市，尤其是“具有流动史的返乡人口”，选择“不愿意”的比重高达66.7%。
4.后发农业地区城镇化路径探索
4.1 创造非农就业岗位，引导劳动力回流
对周口案例的研究发现，劳动力大量外出的主要原因是本地非农就业机会少，而农业收入又不足以养活全家。而对周口农村劳动力不返乡的原因的调查，也恰好印证了吸引外出务工人员返乡的主要途径就是增加就业机会，在调查中，选择不返乡的人则主要是因为周口就业机会太少，占50.0%。
因此，研究推论，后发农业地区必须抓住当前东部产业转移的趋势与动力，依托本地农产品优势、劳动力资源优势，大力发展劳动密集型产业，推动工业化的发展，以此创造更多就业岗位，吸引外出劳动力返乡创业，进而带动城镇化发展。
4.2 推动现代农业发展，进一步释放农业人口
针对后发农业地区农业效益低、规模化经营程度低的现实，推动农业现代化发展应从两个方面突破。首先应改变过于单一的农业种植结构，现状周口80%以上土地种植小麦、玉米、稻谷等粮食作物。根据黄宗智（2010）的研究，中国食物消费正从传统的8:1:1，即八成粮食、一成肉食（禽鱼）、一成蔬菜（水果）快速转换，当前的比例可能约为5:2:3，而转化的终点可能是4:3:3，食品消费结构的变化必将带动农业结构的调整。因此农业产业结构的调整并不一定会带来粮食安全的问题，反而能够更好满足市场需求。因此适当发展蔬菜、水果等经济作物能创造更多的价值，提高农民的农业收入，同时也能吸纳更多劳动力就业，符合后发农业地区农村人口众多的实际。
图11 2010年周口市主要农作物播种面积比例图（数据来源：周口市统计年鉴2011）
其次，还要适度推进农业规模化经营，以社会分工逐步取代家庭内部分工，这样能逐步改变农业劳动力老龄化、农业副业化的趋势，促进农业生产力的发展，同时能进一步释放一定的农村人口，充分发挥农业现代化对城镇化的推力。
4.3 改善城镇服务，带动人口聚集
研究显示，无论对外出务工人员还是本地农民，提高医疗水平和教育水平都是最能吸引农民进城的，事实上能够让子女子在城市就学接受较好的教育，是大量外出务工人员在城市购房的主要原因。对农民而言，他们关注的不再是城镇户口，而是一个城镇就业和服务水平能否满足他们的需求。
1009080706050403020100政户落81.169.457.369.179.670.3.378.292.988.5394.287.6外出务工人员本地农民策高貌会平太市机水要容业疗不市就医供价善加高提房改增提提高教育水平
图12 吸引农民进城关注度比较
4.4 优先发展县城和小城镇
研究显示，在后发农业地区县城是最具有人口吸纳能力，同时也是能聚集相应产业，提供较好公共服务的场所。因此文章提出，不同于发达地区以大城市、城市群作为城镇化主要
空间载体，后发农业地区应重点发展县城和小城镇，以县域为单位，引导城镇人口向县级市或县城集中。引导县域经济的特色发展，增强这些县城的产业职能，发展劳动密集型产业，创造更多就业岗位，加大对于外出务工人员的吸引。
4.5 完善土地制度，减少半城市化现象
在周口地区，平心而言农业收入虽然只占农户总收入的25%左右，且城市户口基本是开放的，并不存在很高的门槛，但大多数农民仍然不愿放弃农村户口的主要原因就是与之相关的承包地、宅基地等资源。实际上，这种情况已经相当普遍，成为半城市化现象普遍的主要原因之一。对此需要进一步完善土地流转、城乡建设用地增减挂钩、宅基地换社保等相关土地配套改革，推动城乡土地要素自由流动，完善土地集约利用的经济激励机制，使农民愿意主动放弃宅基地、承包地，并在这个过程中获得一定的进城居住的资本。
可以肯定地说，受土地资源、经济发展水平制约，后发农业地区的城镇化不可能再重复东部发达地区的模式与路径。而是必须立足于农业将长期作为基础产业稳定发展，人口众多就业压力大，工业基础薄弱等现实情况，探索适宜的发展路径。对此，后发农业地区应重视外出务工人口回流的趋势，通过发展劳动密集型产业、创造就业岗位、完善服务设施等措施，积极引导和应对外出人口的回流，使之成为推动本地城镇化的主要动力。同时逐步改变现在农业生产组织的模式，在推动农业现代化的同时，使更多农户能完全脱离土地。在城乡空间组织上，加大对县城和小城镇的扶持力度，形成以县城和小城镇作为城镇化主要载体，城乡密切联系，以城带乡的空间格局。
注释：
文中未注明出处的数据，主要来自笔者在从事周口市总体规划中进行的问卷调查
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作者简介:樊兴领，男，河南党校在读硕士生，周口市规划局副、注册城市规划师、高级工 程师。
赵 明，男，清华大学建筑学院在读博士生，中国城市规划设计研究院城乡所注册城市规划师。 许顺才，男，硕士，中国城市规划设计研究院城乡所教授级高级城市规划师。 陈 宇，男，硕士，中国城市规划设计研究院城乡所城市规划师。
