维普资讯 http://www.cqvip.com ［文章编号］１００６—００２２（２００７）０６－００３６—０３［中图分类号］ＴＵ９８１［文献标识码］Ｂ 发达国家和地区的城市设计控制方法初探 口王玉， 张磊 ［摘要］美国的城市设计控制源于区划法控制，实施灵活、引导性强。英国的城市设计控制 是设计导则和开发概要的重要补充内容，其城市设计关注的问题、内容和实施手段都值得研 究。日本的城市管理制度与城市规划制度与中国类似，对我国城市设计制度的建立与完善具 有较强的参考性。我国城市设计管理与控制应建立城市设计审查制度，使城市设计的实施政 策化，采用城市设计导则的方式，积极推进公众参与。 ［关键词］城市设计；管理；控制 Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｕｒｂａｎ Ｄｅｓｉｇｎ Ｃｏｎｔｒｏｌ Ｍｅｔｈｏｄｓ ｉｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ／Ｗａｎｇ Ｙｕ，Ｚｈａｎｇ Ｌｅｉ 删ｋ删Ｕｒｂａｎ ｄｅｓｉｇｎ ｃｏｎｔｒｏｌ ｉｎ Ａｍｅｒｉｃａ ｃｏｍｅｓ ｆｒ０ｍ ｉｔｓ ｚｏｎｉｎｇ ｌａｗｓ ａｎｄ ｉｓ ｅｌａｓｔｉｃ ｉｎ ｐｒａｃｔｉｃｅ； Ｂｒｉｔａｉｎ’ｓ ｕｒｂａｎ ｄｅｓｉｇｎ ｃｏｎｔｒｏｌ ｉｓ ａ ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔ ｔｏ｝ｂｓ ｄｅｓｉｇｎ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｒｉｅｆ；Ｊａｐａｎ＇ｓ ｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｍｅｉｓｓｉｍｉｌａｒｔｏｔｈａｔｏｆＣｈｉｎａａｎｄｃａｎｂｅｏｆｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ． Ｗｅ ｓｈａｌｌ ｂｕｉｌｄ ｕｒｂａｎ ｄｅｓｉｇｎ ｃｅｎｓｏｒｓｈｉｐ ｓｙｓｔｅｍ，ｌｅｇａｌｉｚｅ ｉｔｓ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ａｎｄ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅ ｐｕｂｌｉｃ ｐａ ｐ绷ｏｎ． 咖■删Ｕｒｂａｎｄｅ蛳盯，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｃｏｎｔｒｏｌ 如同城市规划一样，城市设计也是一 城市风貌趋于雷同，但也令越来越多的城 种对城市建成环境的公共干预手段， 市意识到保护地方历史和文化特色的价 它所关注的是城市形态和景观的公共价值 值，对于城市设计控制提出了新的要求； 领域（Ｐｕｂｌ１Ｃ Ｒｅａｌｍ）。城市设计作为公 到了２Ｏ世纪９Ｏ年代，新城市主义（Ｎｅｗ 共干预手段具有两种基本方式，分别是形 Ｕｒｂａｎｉ ｓｍ）提倡的可持续发展的城市设计 态的城市设计（Ｐｈｙｓｉｃａ１ Ｍｅａｓｕｒｅｓ）和规 理念开始广为人知。 章的城市设计（Ｒｅｇｕｌ ａｔｏｒｙ Ｍｅａｓｕｒｅｓ）。 如今，认为城市形态和景观具有公共 在一些发达国家和地区，城市设计控 价值，因而有必要控制开发活动可能产生 制已有相当长的历史。早在１９１２年，荷 的负面影响，已经成为社会共识。大部分 兰的拉仑市（Ｌａｒｅｎ）就制定了城市美学控 发达国家的相关法律都授权的职能部 制（Ａｅｓｔｈｅｔｉ ｃ Ｃｏｎｔｒｏ１）夫职０，并设置了 门对开发活动进行城市设计控制。从 专门委员会；二战前后，现代主义运动曾 类型、策略范畴、构成元素和运作机制四 使欧美城市的传统风貌受到＞中击，２０世纪 个方面讨论发达国家和地区的城市设计控 ６Ｏ年代和７Ｏ年代的大规模城市更新又使 制，无疑对我国有着极大的借鉴意义。 长期以来形成的社会网络和城市朋理受到 严重破坏；２０世纪７０年代初期的能源危 机所引发的经济危机促使西方发达国家的 不少城市反思城市设计的公共属性价 值；２０世纪８Ｏ年代，全球化进程使许多 ３６规划师ＰＬＡＮＮＥＲｓ 美国的行政管理实行三级体系， 联邦并不具有法定的规划职能，只能 借助财政手段（如联邦补助金）产生间接的 影响。地方的行政管理职能（包括城 市规划）由州的立法授权。因此，各州的地 方的城市规划职能（包括发展规划和 开发控制）也就有所差别。与美国的城市 规划体系相适应，美国城市设计控制 具有显著的地方特色，因而没有任何一个 地方的可以概括、代表所有城市的城 市设计控制。例如，波士顿的城市设 计控制是开发控制和设计控制一体 化，采取自由裁量的方式；旧金山具有相 当完整的城市设计策略，并且纳入区划控 制要求，城市设计控制具有规则约定的特 征。 总的来说，美国城市设计控制是 以设计审查制度为核心，以设计导则为方 向与依据，以区划法为依托的控制。 它是美国规划体系发展过程中的新事物， 旨在弥补区划法对城市形象、环境质量等 不可量化因素控制的不足，给城市建设以 美学与感观上的控制，以创造更好的城市 空间形态与宜人的生活环境。 美国城市的开发控制主要由两个方面 的内容组成。其中，区划控制是最主要的 控制途径，而城市设计控制是作为区划控 制的补充而逐渐兴起的。其将区划中硬性 标准无法控制的内容通过导则条文、审查 人员和公众对项目内容的审查评定予以控 制。 维普资讯 http://www.cqvip.com １．２．１概况 整体上讲，美国的城市设计控制系统 英国城市设计管理制度与技术 城市设计导则一般由地方规划部门制 定，是非法定的补充性规划，为执行开发 案例 许可时审查建筑方案与细部设计提供依 和运作过程由设计目标（总目标／子目标）、 设计原则、设计导则、宣传引导、操作过 程和实施机制六个部分组成。其中，前三 ２．１城市设计管理制度 英国是以审查体系来对城市设计实施 据。例如，２０世纪７０年代，艾塞克斯郡 （Ｅｓｓｅｘ Ｃｏｕｎｔｙ）居住区设计导则分为实 个部分为控制系统，以设计建构为主；后 三个部分为运作过程，以建设管理为主。 控制系统中设计导则的作用是控制和指导 其他相关设计者对具体设计项目的设计； 运作系统中设计导则的作用是为城市建设 管理者提供管理、引导和评审城市开发建 设项目的依据。基于以上的控制系统和运 作过程，美国城市设计导则一般包括设计 目标、设计导则两个方面的内容。 美国的城市设计导则有规定１ 时旨导 性两种。规定性导则规定环境要素和体系 的基本特征和要求，是下一阶段设计工作 的依据，是必须严格遵循的，因而容易掌 握和评价。指导性导则描述的是形体环境 的要素和特征，用于解释、说明对设计的 要求和意向建议，并不构成严格的和 约束，而是提供更加宽松的、启发创作思 维的条件。 １．２．２导则形式 美国各城市的城市设计管理制度互不 相同，规划管理文件形式的差异也很大。 例如，波特兰的城市设计指引主要以图文 并重的引导１生指引为主，提出局部地区设 计发展目标、城市景观价值取向和非定量 的设计要求和引导。其形式往往是提出价 值取向标准，再给出若干能较好实现该价 值取向的实例图片和说明，目的在于明晰 其城市设计意图，并给予具体项目的设计 师和建筑师极大的创作空间。 而加州、芝加哥的城市设计指引不仅 提出了其目标和价值取向，还通过定性、 定量的设计控制要求对主要城市设计控制 要素加以明确规定。其形式是以法律１Ｉ生语 言落实具体控制要素的控制要求，并适当 配图解释条文，将城市设计意图转化为所 有具体项目开发者和设计师、建筑师必须 遵守的量化框架，任何具体设计都必须在 设计大纲、指引、导则规定的框架内进行。 进行控制的。虽然英国近几年已开始在几 个城市中尝试下放地方自主规划审核实施 权，但从总体上说，英国的规划体系是由 集权部门制定的。 １９４７年的城乡规划法为英国的现代城 市规划体系奠定了基础，规划许可制度 （Ｐｅｒｍｉ ｓｓｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ）沿用至 １９６８年的 规划法确立了法定发展规划（Ｄｅｖｅｌ ｏｐｍｅｎｔ Ｐ］ａｎ）的二级体系（Ｔｗｏ—ｔ１ ｅｒ Ｓｙｓｔｅｍ）： 占妞各１生的结构规划（Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ Ｐ］ａｎｓ）和 实施性的地方规划（Ｌｏｃａ］Ｐ］ａｎ）。除了 法定的发展规划之外，的城市规 划主要包括通告（Ｃｉ ｒｃｕ］ａｒｓ）、议会 报告（Ｐａｒ］１ ａｍｅｎｔａｒｙ Ｓｔａｔｅｍｅｎｔｓ）、规 Ｊ指弓１禾时艮告（Ｐ］ａｎｎｉ ｎｇ Ｐｏ］１ｃｙ Ｇｕｉ ｄａｎｃｅ＆Ｓｔａｔｅｍｅｎｔｓ，即ＰＰＧ／ ＰＰＳ）、区域规划指引（Ｒｅｇｉ ｏｎａ］Ｐ］ａｎ－ ｎ１ ｎｇ Ｇｕｉ ｄａｎｃｅ，即ＲＰＧ）等七种形式。城 市规划也是各级地方规划部门在编制 发展规划和实施开发控制所必须遵循的依 据［¨。 英国的城市设计控制是开发控制的组 成部分，因而受到规划体系的制约。它既 体现了英国规划行政体系的集权特 征，也体现了开发控制的自由量裁特征。 ２．２城市没计管理技术 英国的设计控制层次体系包括： 环境、粮食与农业事务部的规划指引 （Ｐ］ａｎｎｉｎｇ Ｐｏｌ１ｃｙ Ｇｕｉｄａｎｃｅ）、郡设 计导则（Ｃｏｕｎｔｙ Ｄｅｓｉ ｇｎ Ｇｕｉ ｄａｎｃｅ）、发 展规划（Ｄｅｖｅ］ｏｐｍｅｎｔ Ｐ］ａｎ）、设计策略 （Ｄｅｓｉ ｇｎ Ｓｔｒａｔｅｇｙ）、地方设计标准和 导则（Ｌｏｃａ］Ｄｅｓ１ ｇｎ Ｓｔａｎｄａｒｄｓ／ Ｇｕ１ ｄａｎｃｅ）、发展框架（Ｄｅｖｅ］ｏｐｍｅｎｔ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ）、开发概要（Ｄｅｖｅ］ｏｐｍｅｎｔ Ｂｒ ｉ ｅｆ）。城市设计策略及开发概要都是 开发控制中的设计控制的执行依据［ 。 体和视觉两部分。其中，实体政 策非常重视车行和人行交通系统的分离和 等级化、公共空间的配置，而视觉主 要包括空间组织和建筑形式。 开发概要也是由地方规划部门制定的 非法定补充性规划。它与设计导则的区别 在于设计导则用于较大区域或专题，如商 店店面设置、广告设置等，开发概要则是 面向地块的详细规划。英国的开发概要包 括两个部分：一是对地块特征的描述，二 是～系列不同程度的规定ｆ生控制要求。 日本城市设计的特征可以简要概括 为：以市民为主，市民参与是城市设计的 基础和核』 ；以民间团体的组织形式为主， 并且多采用非正式的审议制度。 ３．１城市设计管理制度 以赔 市计划法》、（（建筑基本法》为 主干，日本建立了针对城市土地和建筑的 开发控制体系。日本虽尚未有一定的法定 城市设计用语，城市设计始终没能获得在 “城市总体规划制度—地区规划制度一建 筑许可制度”这个城市建设法系中的法律 地位，但是，日本已有三十余年的城市设 计实践经验，一部分城市设计的观念已经 渗透在依据日本规划法制定的“地区规划 制度”和依据建筑基准法制定的“综合设 计制度”、“建筇协定制度”中［引。 日本城市设计的内容分别体现在城市 规划法的区划制度、地区规划制度、开发 许可制度、特别区规划制度或土地调整法 的土地区划整理制度，以及 筑基本法》 的综合设计制度、建筑协定制度中。因此， 日本城市设计具有相当的制度基础及弹１生。 ２００７年箢０６期第２３卷３７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 日本从２０世纪７０年代开始引进美国 地方。通常，商业步行街和广场的设计相 依据，以弥补开发审查法定依据的不足。 城市设计的观念，在此理论基础上依据国 对容易理解，较易为市民所接受，因此能 我国的设计审查主要依据控制性详细 规划，同样存在通则式审查的缺陷，尤其 缺乏对城市空间公共领域品质的关注，因 此将城市设计导则作为设计审查的依据具 有重要意义。城市设计导则可适用于许多 层次，与各层次的法定规划相对应；对重 情，即土地的绝对私有制、民间小规模开 成为促进城市设计活动开展的有效手段。 发为主的建设状况，以及城市设计在当时 城市法系中没有相关规定的现实，创造了 “城市创造”理论，并付诸实施。日本从公 共环境、公共空间及公共基础设施的改善 着手，有计划地在部门问推动城市设 计实施工作。当部门做出具体的城市 设计工作业绩后，城市设计就逐渐为市民 所认同，并形成独特的——“建筑协 定制度”。在横滨等几个主要城市中，城市 设计已成为城市规划建设管理的重要手段 之一。在大多数的日本地区，城市设计主 要是依赖于市民团体，即市民的积极参与。 虽然市民的参与意识很强，但目前除特定 地区夕ｌ、，尚无明文规定市民参与的程摩并 且多采用非正式的城市设计审查制度［４ｌ。 ３．２城市ｌ设计僧理技术 由于日本没有一个统一的城市设计标 准或法律条文，地方都是根据自身实 践需要，制定城市设计相关制度和准则。 横滨市是日本城市设计的产生地，在城市 设计管理上也走在前列，制定了“市区环 境设计制度”，在城市环境改善与城市风格 的创建上取得了很好的成效。 １９６５年，横滨市提出了未来城市设 计规划构想，设立了城市美对策审议会。 １９７１年，横滨市成立了日本历史上第—个 专门的城市设计小组，开展横滨城市设计 工作。设计小组以“争取公共使用空间” 为目标，通过一些公共基础设施和公共建 筑的建设、步行商业街和绿化开敞空间的 复兴，向市民们传播城市设计知识。２０世 纪８０年代，日本进入了—个前所未有的城 市发展高峰期，这一阶段以私有投资为特 征，城市设计小组升格成为城市设计室， 设计室与外界其他设计者的合作逐渐增 多，城市设计的实施面也大大拓宽， 的工作重心从具体的城市设计工作转向了 管理、引导和协调。２０世纪９０年代，社 会各界及市民对城市设计有了更多的理解 和支持。不过，公共参与的兴趣焦点常常 与城市宏观计划和整体发展有不相协调的 ３８蕊翅ｊ炳ＰＬＡＮＮＥＲｓ （１）应建立并完善与城市规划体系相 要地区则更宜制定特别导则以强调该地区 对应的城市设计审查制度。 的特色，体现城市空间公共利益的诉求。 国外发达国家和地区的城市设计制度 （４）城市＿没计应积骰唯进公众参与，提 都与其城市规划体系相结合与对应。美国 高市民的主体意识，并使市民参与制度化。 城市设计控制源于区划法控制，实施灵活、 扩大公众参与是各国实施城市设计的 引导性强；英国城市设计控制是设计导则 一个重要步骤，公众参与可以使地方人民 和开发概要的重要补充内容，其城市设计 对城市开发保持支持的态度。日本的建筑 关注的问题、内容和实施手段都值得我们 协定制度更是突破了城市规划法的行 研究；日本的城市管理制度与城市规划制 范畴，建立了基于民事权利的公众参与制 度与中国类似，对我国城市设计制度的建 度。 立与完善具有较强的参考性。 从我国实际看，业主委员会在居住区 （２）城市设计的实施必须化，以 的公众自治中逐渐起到越来越重要的作 融＾开发控制体系之中。 用，公众参与的呼声也日益高涨；我国的 不论是美国的区划法规体系还是英国 居委会制度也在居民自我参与、公共参与 的开发许可行政体系，均有明确的城市政 及获得自组织的邻里精神方面有着优越之 策作为城市设计的执行依据，否则城市设 处。在新的市场下，研究并转变其职 计的内容充其量仅仅是见仁见智的美学内 能定位和行为模式，充分发挥业主委员会 容，而得不到真正的实现。另外，由于公 和居委会的能动作用，是实施城市设计的 私合作进行城市开发成为全球的发展趋 有效途径之一。囝 势，城市设计本身也就成为了城市公共政 策的一部分，如各种奖励性措施和弹性操 ［参考文朗 作办法成为城市总体规划的一部分。城市 ［１］王丽萍，等．英国的城市规划体系［Ｊ］．国 设计化的同时既实现了城市设计目 外城市规划，１９９３，（３）：９－１４． 标，又丰富和拓展了开发控制体系。 ［２］唐子来．英国的城市规划体系［Ｊ］．城市规 我国的开发控制是“一书两证”式的 划，１９９８，（８）：３８－４２． ［３］刘武君，刘强．日本的城市规划规制—— 开发许可制度，以法定规划控制性详细规 日本城市规划法研究［Ｊ］．国外城市规划， 划作为开发控制的依据，开发许可采用行 １９９３，（２）～（４），１９９４，（１）． 政审批的方式，具有较大的自由裁量权。 ［４］刘武君，刘强．环境与开发——关于１９９２ 我国在加强规划管理和开发控制规范化的 年日本城市规划法修改的研究［Ｊ］．国外城 同时，要逐步强化城市设计的性。 市规划，１９９７，（３）． （３）以城市设计导则方式作为设计审 ［作者简介］ 查的依据。 王玉，城市规划硕士，注册规划师，广州市城市 不论美国的区划，还是英国的开发许 规划自动化中心规划设计所副所长。 可，都存在对开发个案的设计审查或审议 张磊，建筑学硕士，注册规划师，现工作于广州 程序。在法定依据（如美国的区划、英国的 市城市规划编制研究中心。 地方规划、日本的地区规划或建筑协定） 的基础上颁布的设计导则，通过设计审查 ［收稿日期］２００７－０５－１１ 程序后就成为了非法定但行之有效的参考
