对东亚经济奇迹的再思考

官僚自治与作用(千金难买牛回头 我不需再犹豫)

早期支持行业的观点认为，由于存在以推动长期经济发展为已任、不受政治压力和公司压力影响的官僚机构，行业的实施通常是有效的。然而事实上，只有少数国家能有效地建立和运用这类理想化的官僚机构。更多的情况下，将技术官僚与外界压力彻底隔绝是十分困难的。这一点在90年代表现得更为明显。随着民主力量在东亚地区的蓬勃发展，很多内幕被揭露出来，官僚机构和们对自身政绩的关注远远大于对国家长期发展战略的考虑。亚洲金融危机之前、期间和之后，各国部门在强大利益集团所施加的压力面前表现得都是那么的脆弱无力。另一方面，亚洲国家在吸引和留住高级人才方面远不如私有部门。只有新加坡这一个国家将\"、精英治国\"的行政机构组织方针坚持了下来，但付出了可观的代价。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机会！)

很清楚，时势已经发生了变化。60、70年代使用的法则已不再适用于今天了。 1996年到1998年韩国决策层出现混乱、各职能部门之间关系紧张、管理部门的改革意图遭到各方压力等等情况显示了政治环境正处于剧烈变化之中，官僚自治制度已不再合宜。在日本，审批委员会在战后初期的几十年中起到了很好的双向媒介作用；进入80、90年代以后，这种调停机构主观上的调节能力远不如前、客观上也没有继续存在的必要了。公务机构对微观经济事务的管理失误的现象也常有发生。东南亚地区国家的政治局势也表明，技术官僚政治的鼎盛时期已经过去。 公共管理的本质与法律体系的完善

十年前，公共管理问题还没有为东亚各国所关注。当时的东亚地区与世界其他地区一样，正朝着民主化、法制化的方向发展。这些被认为是随着市场经济在经济生活中主体地位的确立以及对外开放程度的提高的自然结果。这两大发展趋势使得整个九十年代人们都关注着各个层面上的公共管理问题。互联网迅猛发展、国际非组织更加自觉地参与国际事务、民主政治原则更加深入人心等等，使得各国更加有必要实行良好的公共管理。学术界因此对、任人唯亲、任人为贤、公司治理结构等问题产生了浓厚的研究兴趣，并从实证角度探讨这些问题给经济、社会的发展造成的影响。菲律宾前总统Estrada的事件、 日本政界丑闻等事件表明，形式上实行严格管辖的东亚各国问题却十分严重。这些实践还显示出有计划有步骤的贿赂方式在决策透明度不高、可靠性不强的政治下会怎样严重地影响的制定。

实施有效的公共管理现在已被认为是与要素积累至少同样重要的经济增长因素。公共管理是一个与上面所讨论过的行业资金扶植以及法律体系建设都密切相关的问题。尽管目前还没能从实证角度证实民主政治与经济增长之间存在相关关系，但经济较为繁荣的国家一般说来更有可能选取民主化的公共管理方式（部分是由于所受教育程度的影响）。此外，大量政治学文献观点认为，实行民主政治有助于改善公共管理，尤其在特定程序规则和制度规则具备的条件下（编者注：这仅仅代表原作者的观点）。这些规则包括：与地方责任划分规则、不同部门之间的关系规则、决定不同社会团体和不同地区在立法机构中的作用的规则等。如何将这些规则结合具体国情用于东亚各国、从而在其现有的民主框架之下提高民众对的信任度，是一个有待思考和研究的重大课题。

保护投资者利益是九十年代以来公共管理问题研究的重点。绝大多数东亚国家的大型企业集团

都是由少数家族控股或直接管理的，中小股东对公司决策的影响力很小甚至没有，其利益很容易受到大股东的侵犯。公司管理层主要按照维护大股东利益的原则行事，小股东们在金融危机中所遭受的损失几乎没有得到任何法律所规定的补偿。东亚各国的公司治理既没有得到有效的外部监管，也缺乏严格的内部控制；“董事会形同虚设、财务报告不实、信息披露不充分、审计不严等问题严重” （世界银行1999）。

由于缺乏对中小投资者利益的法律保护，东亚国家金融市场的健康、正常的发展受到了极大的阻碍，并且严重打击了个人投资者购买股票的积极性、降低了资金的配置效率。欧洲国家也曾面临如何保护小股东利益的问题，但这些国家设计了相应的弥补机制——让拥有公司股权的银行等机构投资者列席董事会，在执行公司决策监督权的同时还拥有相当大的实质性决策权。这种做法在一定程度上解决了委托－代理问题、保护了中小投资者的利益。东亚各国至今还没有采用这一模式，即使是在危机临近的时刻，其眼光还主要放在日本的主银行（main bank）模式上。 绝大部分金融机构和非金融机构要么是为所控制，要么是被公司利益所左右，总体而言缺乏动力去维护中小股东的权益。在泰国和韩国，外国金融机构的作用尽管十分有限，但总体上还是克服了国内的反对势力而呈现出增强趋势，长期而言，这也有助于银行在公司治理中发挥积极作用。但是，在改革和外国投资对治理问题真正有所作为之前，大股东一定会运用其手中掌握的直接控股权或者交叉控股权对企业实施更为严厉的控制。

金融危机的发生才真正暴露出了东亚各国管理不善、投资失误、企业从事高风险经营活动等问题的严重性。随后开展的彻底的或局部的企业重组、注资以及清算行动，显示出现存游戏规则在很大程度上倾向于大股东利益，试图扭转这种倾向、让中小股东的利益得到应有的重视和保护是十分困难。既得利益集团对一切可能剥夺其、公平分配权力的改革措施都会进行强烈的反对和阻止。但随着东亚各国的经济在1999到2000年间逐步复苏，各国逐渐认识到执行缺乏透明度、会计和审计制度不完善以及破产法贯彻实施的不力等问题给经济发展带来的破坏性影响，因此也开始有意做一些转变，尽管进展十分缓慢。

作为提高公司治理水平的必要条件之一，法律体系的改革与完善在东亚各国的进展状况同样不能让人满意。公司所有权过度集中是阻碍这一进程的重要原因。然而可喜的是，随着民主化建设的进展以及对外贸易范围的扩大，法制建设在大多数东亚国家得以持续推进。90年代以来对公共管理问题的关注使得法律体系的改善成为发展理论的研究重点。经济学家们开始深入研究立法过程、权力分配的成本、法律程序、执法环境、守法意愿以及各个国家的法律传统等问题。一个广为人知的发现就是，就对中小投资者的保护而言，那些继承了欧洲民法传统的国家比那些遵照英国不成文法传统的国家相对较弱，后者通过决议从而得到立法通过。这一差异在金融市场发展程度和公司治理水平上也有所表现——如果一国是否对中小投资者实施保护取决于由学者和立法者主要根据古罗马法制定的法律条文，那么该国在这两点上的表现都将落后于实施不成文法的国家。 在最近二十年里，大多数东亚国家的法律体系都是朝着更好地维护市场原则的方向发展，包括合同法、产权法在内的重要法律得到了颁布和实施。破产法也正与发达工业国规范相接轨。危机的发生更增加了加速这一进程的紧迫性，一些良性发展势头也得以维持下来。

二十世纪80年代中期以来，韩国法律系统对韩国权力的约束作用越来越显著。举例来说，1991年韩国竞争法的执行权从其财政和经济部转移到了一个法律上的机构手中。1997年危机爆发以及随后的新一轮选举结束之后，这个机构就要求拥有更大的政治自主权、政治影响力以及在法庭上公开向提出质疑的权利。与财政部的影响力逐渐削弱形成对照的是，该部的部分管理职能转由财政监督委员会担当，而倡导引进现代公司治理结构以及金融体系改革的主力军正

是该监督委员会。在增强中小投资者利益保护方面的一个重大举措就是，韩国最大家族财团“现代集团”的创始人郑周永的两个儿子一直因为集团继承权问题而不和，长期忽略中小股东的利益保护问题，对此采取了前所未有的强硬态度。财政部声称，现代集团这种视企业管理权世袭制的做法已经严重破坏了商业运作当中的透明度、偿付能力和可靠性等核心原则。另一个重大举措是，、韩国银行和外国投资者共同做出了具有里程碑意义的让韩国第二大产业集团——大宇集团宣告破产的决定。这些重大举措最终能否加快韩国法律体系与西方接轨的步伐、促进产业结构的重组以及治理体系的改善，将取决于韩国国内政治和经济的发展趋势、全球化进程带来的改革压力以及外国经济利益在韩国市场上的渗透程度等因素。

这些因素也会对其他三个亚洲国家——印尼、马来西亚和中国的发展方向起决定性作用。印尼和马来西亚没有司法自治的传统。印尼由司法部管辖民事厅和刑事厅，并负责处理司法任命、职务升迁以及人员薪资等事务。由于司法人员与军事高层和企业界精英层存在种种联系，使得司法部门自身也没有拥有更大自治权的要求。绝大多数纠纷是在法庭之外、的监督之下被平息掉的——长久以来，发挥的作用都要大于法官的作用，这种状况直到最近才有所改观。

金融危机的冲击、分权压力的增加以及前统治集团Golkar以及影响力的相继削弱等因素从长期看来将可能激发一场制度性变革，进而加强司法部门的作用。增改破产法以期应对金融危机对工商企业和银行体系造成的冲击，就是这个方向的有益尝试。司法性的增强仅仅靠学术界的呼吁是难以实现的，更重要的是靠的支持以及全社会对权益保护的普遍要求；无论通过那一点来实现司法性，都将是引人注目的重大变革——尤其是为赋予地方更大的自治权而将权力从下放到地方。

与印尼相比，马来西亚在司法体系上属于英国的不成文法体系，同时又拥有比较规范的市场经济体系，因此其司法体系更为有效。事实上，马来西亚的法庭在处理商业案件以及保护私有产权方面是严格依照法律办事的，极少发生丑闻。然而这种表面上的法庭判决性在实质上并非完全如此——行政权力自90年代后期以来一直表现出增强趋势。《内部安全法》（Internal Security Act ）容许对明文保护的人身自由进行暂时性的剥夺，《法》(Sedition Act)以及《证券法》(Securities Act)则给了以某种政治攻击的罪名控告个人的权利。在经济生活领域，马来在参与资源配置和发动产业结构重组方面表现得越来越盲目自信，甚至于1999年9月下令将该国的58个银行合并为6个大银行集团。这一行政命令在银行系统提出的强烈下才作出少许让步——将6个银行集团增加至10个。尽管行为可以被纳入司法检察的范围，但是每当碰到控告滥用行政权利的案件时，总是采取回避态度，并且在涉及部门或UMNO（ United Malays National Organization）的案件上难以坚持中立立场。更加麻烦的是对知识产权的保护力度越来越弱，并且对金融犯罪活动也缺乏必要的依法打击力度。

马来西亚政局的变化将导致对司法自治的要求越来越明显。虽然有效的司法体系的许多要素已经具备，但未来情况如何仍不确定。司法自治的建立固然有助于公共管理水平的提高，但改善公共管理还需要部门对行政权利的做好准备。

相对于其他东亚国家而言，中国的法制建设起步较晚：二十世纪60、70年代，当其他东亚国家已经初步具备了适合于市场经济发展的法制体系的雏形时，中国却还是一片空白。仅仅用了15年的时间，中国就培养出了可观数量的律师人才，建立起了法律体系和一系列的法律程序，但就适应公共管理的巨大变化而言，中国的法制建设与改革进程还远未完成。各种规定和司法实践与发达工业国家的通行做法还相去甚远。还有，司法人员的专业知识培训方面还有待加强，而且很多职位由复员转业人员担任，从而造成司法过程易受政治力量的干预。再有，系统没有质疑

系统权利的权力，因而无法对其实施行政和刑事处罚。此外，许多领域还存在暗箱操作现象，判决的执行机制缺乏具体规定。司法性的缺位破坏了中国在民法和刑法制定方面以及建立社会对法制重要性的共识方面获得的显著成果。

90年代后期开始，大多数东亚国家进一步肯定了市场的主导地位、扩大了对外开发程度、实行了更为自由的政治、在某些方面还进行了财政和宏观经济决策方面的权力下放。所有这些趋势更突现了搞好公共管理的重要性，并且将改革、尤其是法律改革提到了更加紧迫的日程上。因此，当我们对东亚经济奇迹进行重新思考时，公共管理的运作机制以及政治权力的分配与实施，是最值得关注的两个重要问题。