第５卷第３期 Ｖｏ１．５，Ｎｏ．３ 长安学刊 ２０１４年９月 Ｓｅｐ．，２０１４ Ｃｈａｎｇａｎ Ｘｕｅ Ｋａｎ 地方推进新型城镇化建设的公共治理问题 黄金勇 （西北大学公共管理学院陕西西安７１００６９） 摘要：传统的城镇化走的是规模扩张的城镇化路子，而新型城镇化则是实现由规模城镇化向人Ｉ：３城 镇化的转型，从实质上说是从“物”回归到“人”的一种做法。本文通过对新型城镇化的分析，结合传统城镇 化引发的问题，形成两者之间的对比，反衬出新型城镇化路子的可行性。最后归纳出今后推进新型城镇化 需要注意的问题及发展的路径选择。 关键词：入口城镇化；农民工市民化；土地财权 文章编号：９７８—７—８０７３６—７７１—０（２０１４）０３—１４３一Ｏ２ 学者迟福林认为，新型城镇化的核心是人口城镇 快速增长，而集聚的人口则明显滞后。以土地为例： １９９０年～２０００年，土地城镇化的速度是人口城镇化速 化。未来５一ｌＯ年，需要推进规模城镇化向人口城镇化 的转型。人口城镇化的过程，是农民进入城镇就业并融 入城镇生活的过程，即农民工市民化是推进人口城镇化 的核心。任宗哲教授对未来新型城镇化的特征进行了 描述，指出：新型城镇化应该是集合了城乡统筹，城乡一 体，城乡互动，节约集约以及生态建设和发展。它的最 终目标是走一条实现城乡融合，而非消灭农村。也有学 者指出，新型城镇化的“新”就是改变以往单纯建高楼、 度的１．７１倍；２０００年～２０１０年，这一比率上升到１．８５ 倍，人均耕地面积由１Ｏ多年前的１．５８亩减少到目前的 １．３８亩，仅为世界平均水平的一半。④ １．２传统城镇化的推进方式单一 可以这样说，城镇化是以产业为支撑的城镇化，没 有产业的城市可以说是一座“空城”，如果城镇化的发展 仅仅靠重化工业来支撑，城市的发展终究难以为继下 去。当前，许多中小城市的发展要么依靠重化工业等第 二产业，要么靠房地产业，推进城镇化的方式较为单一。 而恰恰作为第三产业的服务业容纳就业人数最多，能力 最强，却未得到一些地方的重视，也就的就业 市场的扩大。 １．３征地制度不合理 建广场的做法，由过去片面注重追求城市规模扩大、空 间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为 中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居 之所。 由此可以得出，从“城镇化”到“新型城镇化”的转 变，实质上是从“物”回归到“人”的一种做法。 １．改变传统城镇化发展模式的原因 从１９７８年到２０１１年，城镇人口从１．７２亿人增加到 ６．９亿人，城镇化率从１７．９２％提升到５１．２７％，虽然从 表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但 目前的城镇化建设忽视了农民的土地财产权。政 府没有赋予农民实质性意义上的土地财权，农民所拥有 的实质性的土地财产权并没有得到应有的承认和尊重。 在征地的狂澜中，农民们不仅难以保障自己的土地使用 权、占有权，更无法维护自己应有的对土地的处分权和 收益权。最终由于农民土地财产权的缺失而导致了农 民的失地、失业、贫困、无家可归以及失去社会保障。 ２．在推进新型城镇化进程中需要注意的问题 在推进新型城镇化的进程中，需要对一些重要因素 背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。 １．１“土地城镇化”发展方式难以为继。 但随着我国社会经济由生存型阶段进入到发展型 阶段，这种土地城镇化的发展模式的矛盾问题日益凸 显：土地城镇化的速度快于人口城镇化，即城镇建成区 作者简介：黄金勇（１９８９一），男，陕西榆林人。西北大学公共管理学院硕士，研究方向：行政管理。 ・１４３・ 进行考虑，只有把握好这些因素，找准改革的对象，理清 思路，才能推动新型城镇化的有序健康发展。 ２．１农民工市民化成本 所谓农民工市民化成本，是指在农民工实质性地融 人城市过程中，必须负担且新增加的那部分支出， 如随迁子女的教育成本、社会保障成本、保障性住房成 本和就业成本等，在这些成本中不包含由企业支付的部 分（如社保）和个人支出的部分。据中国发展研究基金 会测算出的农民工市民化成本为１０万左右。所以，这 就涉及到推进农民工市民化的资金的问题。目前的共 识是，是农民工市民化成本的主要承担者，但同时 需要借助市场、个人等各方面的力量。 ２．２推进新型城镇化的突破口的方向选择 关于在未来推进城镇化建设的突破口的方向选择 上受到了利益相关者的广泛关注。党国英也表示，“打 破户籍肯定是未来城镇化改革的方向。”中国（海南）改 革发展研究院院长迟福林认为，下一步以农民市民化为 重点的户籍、土地等相关改革，放弃农村的土地意味着 要换来城市市民的同等待遇，这事关城镇化改革的成 败。因此，选择以户籍和土地为主的相关改革作为进新 型城镇化进程中的关键突破口，是今后进行新型城 镇化改革所考虑的重要因素。 ２．３推进新型城镇化要高度重视生态宜居环境的建 设 新型城镇化“新”的一个重要方面就是生态宜居环 境的建设。迟福林认为，未来应更加注重人口城镇化、 可持续城镇化、生态城镇化。随着我国由生存型阶段进 入到发展型阶段，不仅是城市居民，还有农民工都越来 越重视城市的生态环境，生态环境的好坏影响着这部分 群体的去、留城镇的选择以及生活质量的问题。所以， 作为新型城镇化建设的一个基本要求，生态宜居环境的 建设必须得到的重视。 ３．推进新型城镇化公共治理问题的路径选择 ３．１实现农民工在身份、机会和发展上的真正市民 化 一是让农民工成为历史。２０１０年，迟福林第一次提 出“让农民工成为历史”。他主张应该取消“农民工”的 叫法。形成农民工身份上的认同感。二是就业问题。 需要重视现代服务业的发展，通过、制度、资金 等方式大力支持现代服务业的发展，吸纳更多的农民工 进入到就业岗位中去，从而为农民工提供更多的发展机 会。三是实现基本公共服务和基本住房保障的均等享 有。在提供基本公共服务方面，要将农民工这部分 群体纳入进来，与市民共同均等享有。同时，还要 提供给农民工基本的住房保障，让他们能在自己工作的 地方、生活的地方有归属感。 ・１４４・ ３．２推进户籍制度和土地制度的配套改革 一是继续扩大放开和取消户籍制度。要适应人口 城镇化的趋势，以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为 目标和方向，逐步取消户籍人口与非户籍人口之间的不 平等待遇和差距，还原户籍的人口登记职能，突破以户 籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩。 二是进行土地制度改革。在推进改革的进程 中要赋予农民实质性意义上的土地财权，让农民带着土 地财权进城落户，而不是以其放弃农村土地权益作为换 取市民身份的条件，从而保障他们的土地使用权、占有 权，让农民能够在征用土地的过程中能作为主体参 与谈判，维护自己的合法利益。 ３．３建立和地方在农民工市民化的成本分 担机制 新型城镇化的推进必须要有强有力的资金作保障。 那么，这部分资金来源于何处？本文认为需要建立中 央、地方和企业三方形成成本分担机制。具体而言，在 和地方之间要做好财权的收入分配和支付转移制 度。另外，要创造条件，积极谋求和市场、与社 会的多方合作，引入企业和社会组织等主体参与相关公 共服务的生产，寻求社会资金的介入，共同分担农民工 市民化成本。 参考文献： ［１］迟福林．推进规模城镇化向人口城镇化的转型［Ｎ］．经济参 考报，２０１３年５月３日． ［２］任宗哲．新型城镇化进程中的公共治理问题［ＥＢ／ＯＬ］．人民 网。２０１３年５月１９日． ［３］雷晓康，杜智民，黄一倩，张楠．被征地农民征地补偿安置问 题研究：来自陕西咸阳的调查［ｃ］，第７７次中国改革国际论 坛：论文选编，２０１３年４月２７—２８日，Ｐ１９４—２１３． ［４］迟福林．如何推进人ＶＩ城镇化转型［Ｎ］．中国财经报，２０１３ 年４月ｌ３日． ［５］迟福林．让“农民工”成为历史［Ｎ］．人民日报，２０１１年１月 １９日． ［６］匡贤明．人口城镇化：中国走向公平叮持续的战略选择［ｃ］． 第７７次中国改革国际论坛：论文选编，２０１３年４月２７—２８ 目．Ｐ９９～１０２． ［７］仇保兴．新型城镇化：从概念到行动［Ｊ］．中国行政管理， ２０１２（１１）：１１—１８． ［８］李程骅新型城镇化战略下的城市转型路径探讨［Ｊ］．南京社 会科学，２０１３（２）：７—１３，２２． 注释： ①我国人均耕地不到世界平均水平１／＇２，人民日报海外版，２０１２ 年１２月２６日．
