２０１２年６月 经济论坛 Ｅｃ０ｎ０ｍｉｃ Ｆ ｍｍ Ｊｕｎ．２０１２ Ｇｅｎ．５０３ Ｎｏ．０６ 总第５０３期第Ｏ６期 财政绩效管理中存在的问题及解决对策 文／李秀梅 【摘 要】虽然目前我国财政绩效管理工作在实践中已取得成效，但仍存在诸多问题，如财政绩效管理缺乏约束 和制度保障，预算资金分配的科学性与预算执行的严肃性都有待于进一步提高，对财政资金的使用效果缺乏比较合 理的评估体系和追踪问责机制，财政资金使用不经济甚至浪费现象仍比较严重。本文提出了消除绩效评价责任错位 问题，明晰体系建设的价值导向，积极引导公众的支持和投入以及加强财政管理绩效管理制度等对策。 【关键词】财政；绩效管理；问题 【作者简介】李秀梅，内蒙古财经大学财政税务学院硕士研究生，研究方向：公共财政管理及财政。 一、财政绩效管理概述 的十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体 财政绩效管理是以财政支出绩效为目标，以绩 系”。２００１年，财政部组织力量开展专项研究，专 效评价为手段，涵盖财政支出事前、事中、事后全 门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的财政支出 过程的评价和管理，贯穿于预算编制、执行、监 绩效评价做法进行了考察，召开了全国财政支出绩 督、评价的每个阶段。“财政绩效管理”是从效益 效评价研讨会，成立课题组对财政支出绩效评价重 和效率的角度出发，对财政资金的使用实施全程跟 点问题进行了专题研究。从２００３年起，财政部一 踪问效和综合评价的一种新型财政管理职能。 些司局就开始制定各行业绩效评价管理办法，组织 加强绩效管理，是财政管理改革的新阶 部分部门开展预算支出绩效评价试点工作，并 段，是财政科学化、精细化管理的核心内容。一方 选择了一些重大项目进行绩效评价试点。２００４ 面，绩效管理有利于发现和纠正财政资金运行中的 年，出台了《财政部关于开展投资项目预 问题，提高资金的使用效益；另一方面，绩效管理 算绩效评价工作的指导意见》。２００５年，财政部为 又有利于促进各部门、各单位强化绩效观念，加强 规范和加强部门预算绩效考评工作，提高预算 项目组织管理。绩效管理工作牵一发而动全身，能 资金的使用效率，体现公共服务目标，制定了 最大程度地发挥财政资金的使用效益，有效缓解财 《部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》。 政收支的矛盾，以效益的最大化来实现损失浪费的 ２００６年，财政部在总结前几年经验的基础上，从 最小化，从而弥补财政支出的有限和不足。 绩效评价对象选择、程序设计、指标体系设计、结 财政本身的特点决定了财政绩效管理是一个复 果运用等方面人手，对绩效评价试点工作进行了进 杂的系统，一是财政收支涉及和地方政 一步规范。在编制２００６年部门预算“一上”阶 府，要求具有层级特点；二是财政收支涉及不同的 段，开始要求部门申报绩效评价试点项目，经 部门，各部门特点不同；三是财政收支涉及不同的 财政部确认后作为绩效评价试点项目，由部门在 项目。因而，财政绩效管理是一个纵横交错的网络 “二上”阶段报送项目的绩效目标。财政部按照 式管理。 “统一领导、分类管理、客观公正、科学规范”的 二、财政绩效管理发展现状 原则，结合部门的实际情况，选择了新闻出版 发达国家开展公共支出绩效评价已有几十年的 总署“国家重大出版工程”、农业部“农业科技跨 历史，西方国家通过实行财政绩效管理，在促进财 越计划经费”、“科技农业信息人户”和水利部“长 政改革、提高管理效率、充分发挥公共资 江河道采砂管理费”共４个项目进行绩效评价试 源效能、增进公众对公共支出的监督和了解、 点，并按照有关规定，综合考虑试点项目实际情 改进形象等方面，发挥了重要作用。而在国 况，为这些项目规定了绩效评价经费的计提比例。 内，财政绩效管理的理论和实践还处在探索阶段。 ２００７年，财政部又确定了教育部“高校构建节约 继１９９８年提出建立公共财政框架后，党 型校园修购”等６个项目作为２００７年绩效评价试点 项目，绩效评价试点稳步推进。２００９年，财政部 制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。２０１１ 年，财政部为积极推进预算绩效管理工作，规范财 政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价 管理体系，提高财政资金使用效益，重新修订了 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对绩效评价的 对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准 和方法、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效报 告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用，进行 了全面的阐述。 与此同时，一些地方财政也先后开展了财政支 出绩效评价工作。从２００１年开始，先后在湖北、 湖南、河北、福建等地进行支出绩效评价工作小规 模试点，取得了一定成效。２００４年，广东省更在 财政绩效管理方面进行了卓有成效的尝试。珠三角 地区各级财政部门普遍设立了专门的绩效管理机 构。２００４年，辽宁省财政厅在充分调研的基础 上，初步建立起财政专项资金绩效评价体系。 ２００９年，广东省佛山市顺德区在全区实行改 革，各机构科室合并减少的情况下，反而增设了绩 效管理科，加强了财政绩效管理工作。目前，该区 财政绩效管理工作已经走向了规范化、常态化，其 绩效评价结果不仅与项目年度预算安排挂钩，还作 为预算单位年度机关考评的重要依据，从而进一步 加强了预算单位用好财政资金的责任。目前，在全 国３６个省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅 （局）中，有１１个省（市）成立了绩效评价工作专 门机构，其他地方虽未成立专门机构，但绩效评价 工作职能也落实了具体处室管理。 综上所述，我国财政绩效管理工作已迈上了新 的台阶，不管是在还是地方都着手进行财政绩 效管理问题的研究和改革并取得了较好的成果。但 由于财政绩效管理的复杂性，目前我国财政绩效管 理仍处于初级阶段，存在很多问题，尚难以适应我 国经济发展与财政改革的需要。 三、财政绩效管理实践存在问题 （一）缺乏科学、统一、完整的财政绩效评价 指标体系 发达国家的财政绩效评价不仅包括财政和 地方财政绩效评价指标，而且包括各部门财政绩效 评价指标，是一个纵横交错、立体交叉的体系。而 在我国，无论是效能监察、目标考核、绩效考评、 绩效评估、绩效考核、绩效管理各种概念繁杂，不 少地方效能办、目标办、绩效办机构并立。更有原 已存在的参差林立的专项考核、检查、评比等，层 层叠叠，没有一体化的规划和整体安排。又由于缺 乏严密的财政绩效数据库系统，导致目前的财政绩 效评价指标体系分散、单一，不能满足不同层级、 不同行业、不同支出性质方面的综合、立体评价的 要求，影响了财政支出绩效评价结果的合理性。 （二）绩效理念尚未真正贯穿于实践中 传统理财观念是“重资金使用、轻绩效管 理”，虽然提倡及实行财政绩效管理也有了一段时 间，但在实践中一些部门领导仍侧重于财政资金支 出管理的合法性和规范性，对绩效管理和评价工作 认识不到位，对绩效工作重视不够，甚至有抵触情 绪。 绩效理念尚没有贯穿于财政管理全过程。主要 表现在编制部门预算时，绩效目标没有设立或设立 不明确，资金分配和使用责任落实不到位；预算执 行中缺乏对项目完成进度的绩效监控；绩效管理仅 限于财政支出评价，并没有全过程、全方位地展 开。 （三）第三方评价机制不健全 依托一定数量和质量的第三部门评价，是国外 开展财政支出绩效评价工作的重要经验，也是我国 推广财政支出绩效评价与管理不可或缺的基础性条 件。但从实际来看，目前我国各地区财政绩效管理 所必须依赖的各种非组织、非赢利性组织和中 介组织，无论在数量上和质量上都还无法对财政支 出绩效评估工作形成强有力的支撑。现有的财政绩 效管理模式，多局限于内部行政效率的监督检查， 对公共权力社会监督、“公众本位”的价值导 向、发展方式和行政方式转型等部分涉及还较少， 因而停留于地方内控辅助工具阶段。 （四）缺乏统一的财政绩效管理法律 财政绩效管理是对财政本身收支进行评 价，目的是提高财政运行效率。因而，要进行财政 绩效管理改革，首要的问题是要有法律的约束，使 财政绩效管理能规范化。但迄今为止，还没有一部 全国统一的有关财政绩效评价的法律，使财政绩效 评价缺乏法律约束和制度保障，财政绩效管理的立 法滞后。目前，我国开展财政支出绩效管理的法律 依据主要是一些部门规章和地方管理条例，财 政支出绩效管理立法的数量和质量都不甚理想，存 在立法层次偏低问题，也存在缺乏实施细则而难以 实际操作问题。单纯依靠行政力量推动的财政支出 绩效管理改革，在实践中往往存在不稳定性（或不 可持续性）、不均衡性和非规范性等诸多现实问 题。当然，由于现实条件的制约，我国财政支出绩 效管理法律法规等制度的建立和健全还需要一个较 长的时间。 的工作绩效，而不是来自于财政部门分配本身，因 此，用钱的部门单位是否具备绩效观念至关重要。 （五）绩效评价Ｔ作的成果未得以充分广泛利 用 因此，在推进绩效管理过程中，应把培养部门单位 的绩效观念放在首位，调动部门单位的主观能动 性，消除绩效评价责任错位问题。在绩效评价中， 应先由部门单位开展自我评价，再引入专家评价， 利用专家的专业智慧指出其：［作和管理中的不足， 将两者的意见进行对比，让部门单位明白自己的改 各项目经过绩效评价后都有相应的评价结论， 如年度部门预算编制和执行是否解决了上年度预算 编制中反映出来的问题，预算的编制是否在上年度 的基础上更加科学合理，绩效指标的定量考核是否 反映出预算执行过程中的某些问题，均可以在一定 程度上得到反映。可见，绩效评价 作的成果是很 有价值的。各单位在编制下年度部门预算时可以参 考借鉴，财政部门在审核各单位下年度部门预算时 可作为项目审核的依据。但在实际操作中，绩效评 价丁作的成果确未被充分利用，其价值未能得到充 分体现。 （六）财政绩效管理信息化建设滞后 财政支出的多样性、复杂性使支出绩效形态呈 现多样化，除了要求衡量经济效益，还要衡量社 会、政治效益等考核项目。而表明这些考核项目最 直观、最有效、最有说服力的就是真实、有效的数 据。没有数据或信息的失真，将会使绩效评价 变形、走样，变得毫无说服力，甚至可能起到反作 用。 因此，绩效评价的基础是数据，是数据库。目 前，很多地方不仅没有财政绩效评价所需的数据 库，而且目前推行的绩效评价项目中还存在评价数 据间接性的弊端，使绩效评价结果的严肃性、可信 性受到严重影响，绩效评价］二作只是停留在对报 表、会计资料的审查上，只是审查报表是否一致。 并且，评价的数据是二手资料，由被评单位提供。 而这样做，必然存在作假、欺诈的漏洞。因为评价 涉及到评价客体的利益，当评价数据仅由评价客体 提供时，为了保护自己的利益，评价客体很可能提 供虚假、片面的信息，进行暗箱操作，从而造成评 价结果的失真。 财政绩效管理工作比较复杂，难就难在它作为 财政管理及变革的核心＿Ｔ具，对既有价值理念、体 制变革、行政行为等的触动具有全面性和深刻性。’ 笔者认为，总结既有的经验，借鉴世界先进国家的 做法，消除绩效评价责任错位问题，明晰体系建设 的价值导向等，是做好绩效管理的必要前提。 四、加强财政绩效管理的对策建议 （一）消除绩效评价责任错位问题 财政部门同然要增强绩效观念和绩效意识，但 也要认识到，财政资金的绩效最终来自于部门单位 进方向和内容。 （二）明晰体系建设的价值导向 明确和具体化价值导向是绩效管理体系建 设的原则和目标达成依据。就现阶段而言，价值导 向宜以服务于我国行政改革、以推动“四个政 府”建设、以科学发展观指引下的发展方式转型为 基本出发点，充分反映我国政治特征，统领政 府绩效预算、地方整体绩效管理、领导班子和 领导干部考核、公务员绩效管理以及社会满意度评 价等。 （三）加大绩效评价结果的运用 一是根据绩效评价结果，帮助有关部门找出资 金使用和管理上存在的问题，分析原因，提出规范 财政资金使用管理的措施和建｝义，督促其落实整 改，强化财政执法监督；二是积极推进财政支出项 目绩效评价与部门预算编制有机结合，在部门预算 编制过程中引入绩效目标申报、审核、反馈机制， 把项目绩效评价结果作为预算安排的重要依据，以 绩效评价结果为导向，优化部门预算编制，强化项 目支出预算的约束力，提高财政资金使用效益和效 盔 （四）积极引导公众的支持和投入 绩效改革应当向利害相关者提供直接利 益，以换取他们的支持。如果缺乏至少某种程度上 的公众参与，绩效管理和绩效编制就会面临退化成 为内部官僚活动的风险，从而变得与公众毫不 相干。公民的参与也能确保树立改革的可信度并强 化这一过程中所采集和评估的数据的意义。同时， 如果缺乏各种不同形式的支持和协助，管理者和政 府＿丁作人员就不可能了解成果导向型方式的潜在价 值以及如何有效实施和使用这种方式。 （五）加快财政绩效管理的立法 我国在财政绩效评价方面没有一部统一的法 律，与地方之间、部门之间、项目之间很难进 行纵向和横向的比较，制约了和地方财政运行 效率。所以，当前通过试行的条例来发挥对财政绩 效管理的法律约束，在试行过程中要不断完善和调 整，最终形成符合实际的财政绩效评价法律，为财 绩效预算、财政绩效评价与财政审计和监督的有机 结合，不仅可实现结果管理，也可实现目标和过程 管理。 参考文献 …【美】罗伊．Ｔ．梅耶斯等著．公共预算经典——面向绩效的新发 展【ＭＩｌ上海：上海财经大学出版社，２００５． 【２］Ｍｅｌｋｅｒｓ，Ｊ．Ｅ．，ａｎｄ Ｗｉｌｌｏｕｇｈｂｙ，Ｋ Ｇ．“Ｂｕｄｇｅｔｅｒｓ’Ｖｉｅｗｓ— ｏｆ Ｓｔａｔｅ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ Ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍｓ：Ｄｉｓｔｉｎｃｔｉｏｎｓ ＡｃｒｏｓｓＢｒａｎｃｈｅｓ．” 政绩效评价体系提供法律和制度保证。 （六）加强项目绩效评价工作的信息化建设 进行统一规划，的有关部门积极参与，进 行全面系统的绩效评价信息化建设非常必要。要把 基础数据、历史资料、对未来的预测信息及绩效评 价的工作信息（如目标、预算支出数据、实施 单位、进展情况、效果及社会影响等）进行收集、 整理和分析，并按时更新，确保信息的系统性、准 确性和协调性，为绩效评价工作提供数据支持，使 评价结果更为客观、公正，反映出支出的实际 收效情况。 五、小结 Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｒｅｖｉｅｗ，２００１，（１）． ［３】许梦博，许罕多．关于我国财政绩效管理问题的思考【Ｉ】．经 济纵横，２００７，（５） 【４】沈春丽．绩效预算ｆＡ１．王军主编．中外专家谈地区均衡发展 【ｃ１．中国财政经济出版社，２００７ 【５１张雷宝．我国财政支出绩效管理面临的现实难题与实现路 径 当代财经，２（）０７，（１２）． 财政绩效管理的功能不仅要使财政资金在 间及同级的各部门间科学分配、精细化使用， 也要关注理顺各级间的财权、财力、事权关 １６】广东省财政厅．以绩效为核心，建立竞争择优的财政专项 资金分配机制卟中国财政，２００９，（２１）． 系，还要重管理、重结构和效率，更要突出公共财 政职能。完整的财政绩效管理体系框架应该是财政 （责任编辑：夏明芳） （上接第ｌ２３页） 险加大。试点村可联合农户结合资金互助小组形成 农业互助小组，形成规模经营，降低市场风险，提 ２．管理者能力不足，管理手段落后。由于经济 原因，多数村级扶贫互助社管理人员是从村两委和 股民中选举产生的．文化知识水平存在着差异，多 数人只经过简单的理论培训，没进行过金融专业知 识的系统学习培训，决策带有一定的局限性和不规 高收益，还可以解决互助金贷款额度小、周转周期 短的问题。 参考文献 【１】冯世民，曾德明．审时度势决策创新机制扶贫 与财务，２（１１１，（３）． 农村财政 范性，信贷管理、财务管理、创新能力很低，没有 足够的风险意识，控制风险的能力不高，造成了互 助资金使用效率降低，达不到预期的扶贫效果。作 者建议县乡两级成立专门机构，通过培训和实际工 作提高监管和支持服务的能力，通过定期培训提高 管理人员的业务能力。管理人员应保持稳定，不能 ｆ２】扶贫办、财政部．关于进一步做好贫困村互助资金试 点工作的指导意见． （责任编辑：华明） 随意更换。县乡两级经过许可，可提供一定的经费 支持。 ３．注重产业发展忽视扶贫，贫困人口不能平均 受益。扶贫互助金的目标是创新扶贫形式，引导农 民发展产业增加收入。对于贫困户来说，由于经济 原因，增收渠道少，大多局限在种植业和养殖业， 规模小、风险大。互助社为了规避放款风险，宁可 违规超额借款给产业大户，也不愿把资金借给无生 产发展能力的贫困户，这就造成了互助金借款借不 出，贫困 急需用钱却借不到的现象，违背了扶贫 互助金的初衷。笔者经过走访和调查，发现这 种现象十分普遍。造成这种现象的根本原因在于农 民分散经营风险大、成本高、收益低，导致贷款风
